SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0021/2014

Sucre, 3 de enero de 2014

SALA PLENA

Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

Acción de inconstitucionalidad abstracta

Expediente: 04092-2013-09-AIA

Departamento: La Paz

En la acción de inconstitucionalidad abstracta presentada por Rolando Villena Villegas, Defensor del Pueblo, demandando la inconstitucionalidad del art. 57 inc. b) de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana; por infringir las normas de los arts. 14.II y III, 46.I.2 y II, 49.III, 115.II, 116.I, 117.I, 119.II y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE); 8.1 y 2, y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); XXVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 11 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; y 6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 9 de julio de 2013, cursante de fs. 31 a 40 vta., el accionante en su condición de Defensor del Pueblo, expresa los siguientes fundamentos de hecho y de derecho.

De la lectura del texto impugnado contenido en el art. 57 inc. b) de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, que dispone: “…en el día será puesto a disposición procesal del Tribunal Disciplinario Departamental con suspensión de funciones y sin goce de haberes con comunicación a la Dirección General de Recursos Humanos”, se infiere que del mismo, devienen medidas preventivas a ser establecidas en los procesos instaurados contra servidores públicos policiales por faltas graves, ya sea en la etapa de investigación o de acusación.

Agrega que conforme disponen las normas previstas en el art. 50 de la precitada Ley, el proceso administrativo disciplinario policial, está conformado por dos etapas, la primera denominada de investigación, que consiste en la obtención y acumulación de elementos de prueba; y la segunda, por el proceso oral que consiste en la determinación de responsabilidad disciplinaria por la comisión de una falta grave. De donde es posible establecer que la investigación resulta ser el primer acto del proceso disciplinario policial, en el cual, se deben obtener y acumular elementos de prueba que den cuenta sobre la autoría de la falta grave. Fase en la cual, la norma ahora impugnada, le atribuye al Tribunal Disciplinario Departamental la facultad de suspender de sus funciones y sin goce de haberes al investigado, con tan solo la radicatoria de la causa, mediante un acto unilateral y autónomo sin dar lugar a la defensa. Extremo que no resulta razonable ni constitucionalmente aceptable, que una servidora o servidor policial sea sancionado anticipadamente por la presunta comisión de una falta grave, más aún cuando nunca fue demostrado a través de la emisión de una resolución sancionatoria ejecutoriada; lo que desvirtúa la condición esencial de la preexistencia de una certeza de culpabilidad, establecida en un proceso en el que, en igualdad de condiciones se hubieran valorado aquellos elementos que destruyan la presunción de inocencia.

En consecuencia, la radicatoria de la causa no constituye un acto definitivo ni susceptible de impugnación, sino únicamente marca el inicio de la competencia de la autoridad que asumirá conocimiento del proceso, en este caso, del Tribunal Disciplinario Departamental, que no existe siquiera certeza en dicha autoridad, como tampoco de las faltas cometidas por la servidora o servidor policial, o que dicho proceso concluirá con la emisión de una resolución condenatoria o absolutoria. Por lo que, la previsión ahora impugnada constituye un acto arbitrario que vulnera los derechos al debido proceso y a la defensa.

Por lo mencionado, la frase contenida en la norma impugnada, y como consecuencia, los párrafos segundo y tercero que señalan: “En caso de absolución con Resolución Ejecutoriada, se le repondrá el salario no pagado sin pérdida de antigüedad y el Comando General le restituirá a sus funciones”; y “En caso de Resolución Condenatoria, la Sanción comenzará a contabilizarse a partir de la suspensión”, transgrede los derechos al debido proceso y a la defensa.

Refiere igualmente que el principio de presunción de inocencia debe mantenerse mientras no se pruebe lo contrario al final de un debido proceso administrativo disciplinario policial, en el que se hubiera podido ejercitar plenamente el derecho a la defensa técnica y material, corresponderá al acusador demostrar la culpabilidad del encausado o procesado; y sólo puede vencerse dicha calidad con una sentencia condenatoria con calidad de cosa juzgada formal y material; lo que impide que los órganos de persecución penal o administrativa realicen actos que presuman la culpabilidad, aspecto que no fue observado por la norma que ahora se denuncia de inconstitucional, dado que permite la aplicación de una sanción anticipada como es la suspensión, contra una persona totalmente inocente, ya que en dicha etapa, aún no existe una sanción ejecutoriada y pronunciada a través de una resolución que determine culpabilidad. Pues, una sanción anticipada no sólo afecta la presunción de inocencia sino además implica un quiebre al valor justicia y al principio de razonabilidad.

Con relación al derecho a la igualdad, señala que las normas deben observarse a favor de todos los imputados o procesados en el ámbito penal como administrativo sin discriminación alguna; sin embargo, bajo la concepción de la norma impugnada, este derecho no sería aplicado a los servidoras o servidores policiales, a quienes se los discrimina simplemente por su tipo de ocupación, estableciéndose en su contra, a sola radicatoria de la causa ante el Tribunal Disciplinario Departamental, una suspensión de funciones y sin goce de haberes, lo que se traduce en una sanción anticipada, habida cuenta que el art. 57 inc. b) de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, introduce una discriminación para quienes son sometidos a investigación o acusación por la comisión de faltas graves, al determinar medidas preventivas de suspensión de funciones y sin goce de haberes, en razón de su ocupación, porque si no fueran servidores policiales, no serían tratados de esa forma.

El derecho al trabajo igualmente se encuentra violado, siendo que la normativa permite la suspensión de los procesados, como una sanción anticipada, y no permite que el afectado pueda dedicarse a otra actividad, generándose además la automática privación de su remuneración, porque no existe reserva legal que permita al Comando General de la Policía seguir pagando sueldos al servidor policial que fue suspendido y que no cumple sus funciones.

La supremacía constitucional y jerarquía normativa, están siendo transgredidas también, porque el artículo cuestionado infringe los derechos al debido proceso, defensa, presunción de inocencia, igualdad y trabajo.

I.2. Admisión y citaciones

Por AC 0288/2013-CA de 25 de julio, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta planteada y ordenó que junto al Auto de admisión, se pongan en conocimiento de Álvaro Marcelo García Linera Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, como personero del órgano que generó la norma impugnada (fs. 41 a 45); diligencia cumplida el 23 de septiembre de 2013, conforme consta en el actuado cursante a fs. 67.

I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Mediante memorial presentado vía fax el 15 de octubre de 2013, Álvaro Marcelo García Linera, Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, respondió a la acción de inconstitucionalidad abstracta, en los siguientes términos: a) La suspensión de servidoras o servidores públicos policiales sometidos a investigación o acusación por la comisión de faltas graves, constituye una medida preventiva de carácter temporal, con la finalidad de garantizar la correcta investigación y el derecho a la defensa dentro del marco del debido proceso a favor de la persona sometida a proceso; b) La norma impugnada otorga a la administración la posibilidad de adoptar determinadas precauciones para asegurar que puedan realizarse adecuadamente los diversos actos que conforman el proceso y para que al término del mismo, la resolución que se dicte, sea plenamente eficaz; c) Las medidas preventivas reconocidas por la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, son formas de coerción procesal destinadas a asegurar la investigación disciplinaria y el cumplimiento de la ley; d) No se vulneró el principio de igualdad porque la servidora o servidor público policial es tratado como cualquier otra persona sometida a un proceso disciplinario al momento de imponérsele una sanción como consecuencia de una medida preventiva; por lo tanto, en la norma impugnada de inconstitucional no existe ninguna disposición discriminatoria, sino solamente se establece una restricción como medida preventiva, que en el caso, es la suspensión del funcionario, para la averiguación de la verdad en el proceso disciplinario; e) El derecho al trabajo tampoco se vulnera con la suspensión de un procesado disciplinariamente, porque éste no es atribuible de manera particular a la servidora o servidor público policial, y porque la suspensión no es consecuencia de una simple sindicación, sino posterior a una investigación de los hechos, por lo tanto, no se trata de una medida arbitraria, sino preventiva para la averiguación de la verdad; f) La suspensión no atribuye a la servidora o servidor público policial, la comisión del hecho ilícito y menos implica una sanción, al contrario es una medida tendiente a proteger el normal desenvolvimiento de la Policía Boliviana y garantiza el derecho a la defensa a favor de la persona procesada; y, g) La suspensión no significa la vulneración a la presunción de inocencia y tampoco lesiona el derecho a la defensa, porque no constituye ninguna limitación en su ejercicio.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

De conformidad al acuerdo administrativo TCP-DGAJ-SP-086/2013 de 29 de noviembre, en el Resuelve Primero, dispone el receso de actividades del Tribunal Constitucional Plurinacional del 23 al 31 de diciembre de 2013,con suspensión de plazos procesales; a cuyo efecto, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional se encuentra dentro del plazo establecido.

II. CONCLUSIONES

II.1. Las normas demandadas de inconstitucionalidad disponen lo siguiente:

Art. 57 inc. b) de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, señala:

“Radicada la causa en el Tribunal Disciplinario Departamental, para las faltas graves señaladas en el Artículo 14, en el día será puesto a Disposición Procesal del Tribunal Disciplinario Departamental con suspensión de funciones y sin goce de haberes con comunicación a la Dirección General de Recursos Humanos.

En caso de absolución con Resolución Ejecutoriada, se le repondrá el salario no pagado sin pérdida de antigüedad y el Comando General le restituirá a sus funciones.

En caso de Resolución Condenatoria, la Sanción comenzará a contabilizarse a partir de la suspensión”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante impugna de inconstitucionales las normas contenidas en el art. 57 inc. b) de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana; bajo el fundamento que al suspender y sin goce de haberes a los funcionarios públicos policiales, cuando son sometidos a procesos disciplinarios por faltas graves, en la etapa de radicatoria de la causa, imponen una sanción previa sin un debido proceso, vulnerando el derecho a la presunción de inocencia y defensa, sustrayendo a este tipo de funcionarios la posibilidad de que ejerzan su derecho al trabajo, en vulneración de la igualdad a que tiene derecho, pues a nadie se le sanciona previamente.

En consecuencia, corresponde a este Tribunal establecer si las infracciones denunciadas son evidentes.

III.1.Naturaleza jurídica de la acción de inconstitucionalidad abstracta

Previo al análisis del problema jurídico promovido por el accionante, es ineludible referirse a la naturaleza de la acción de inconstitucionalidad abstracta, siendo que una debida comprensión posibilitará una adecuada y legítima resolución constitucional.

A ese efecto, se tiene que las normas previstas por los arts. 132 y 133 de la CPE, disponen lo siguiente:

“Artículo 132. Toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tendrá derecho a presentar la Acción de Inconstitucionalidad, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la ley.

Artículo 133. La sentencia que declare la inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, hace inaplicable la norma impugnada y surte plenos efectos respecto a todos”.

Y, de igual manera el art. 202.1 de la CPE, dispone que una de las atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional es conocer:

“En única instancia, los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, Estatutos Autonómicos, Cartas Orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales. Si la acción es de carácter abstracto, sólo podrán interponerla la Presidenta o Presidente de la República, Senadoras y Senadores, Diputadas y Diputados, Legisladores, Legisladoras y máximas autoridades ejecutivas de las entidades territoriales autónomas”.

Ahora bien, la interpretación contextual y sistemática de los preceptos constitucionales transcritos, exponen que los arts. 132 y 133 de la Ley Fundamental del Estado Plurinacional de Bolivia, se encuentran ubicadas en el Título IV referido a las Garantías Jurisdiccionales y Acciones de Defensa; en ese orden, el Capítulo Segundo, Sección IV se denomina Acción de Inconstitucionalidad, disponiendo que toda persona individual o colectiva, que sea afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución, tiene como una de sus garantías la acción de inconstitucionalidad, siendo entre todas las garantías una de las imprescindibles, sólo la garantía del control de constitucionalidad de las leyes y demás normas jurídicas, puede ofrecer al ciudadano la seguridad de la aplicabilidad de la Constitución Política del Estado por sobre la voluntad política de las autoridades legislativas, ejecutivas, judiciales, electorales y autonómicas.

La retrospección histórica de la acción de inconstitucionalidad, nos demuestra que este instrumento ha venido a reponer el denominado por la Constitución Política del Estado abrogada, recurso de inconstitucionalidad, el que fue explicado por la doctrina constitucional desarrollada por el Tribunal Constitucional de Bolivia, de la siguiente manera:

La SC 0004/2001 de 5 de enero, manifestó lo siguiente:

“…el Recurso de Inconstitucionalidad es una acción de puro derecho en el que, el órgano contralor debe confrontar el texto de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado para establecer su compatibilidad o incompatibilidad con las mismas…”.

Luego, la SC 0011/2002 de 5 de febrero, complementó el concepto al exponer:

“…el Recurso de Inconstitucionalidad es una acción de puro derecho en la que el juzgador debe confrontar el texto de la norma impugnada con el de la Constitución Política del Estado para ver si hay contradicción entre sus términos”.

De lo expuesto, se debe concluir que la acción de inconstitucionalidad es un proceso de puro derecho, dado que no se debate ningún hecho, en el cual, el Tribunal Constitucional Plurinacional, como juez constitucional esté obligado a confrontar el contenido de las disposiciones legales impugnadas o cuestionadas, con el texto de la Constitución Política del Estado, para comprobar la existencia de compatibilidad o contradicción entre ambos contenidos.

Ahora bien, las leyes de desarrollo del Tribunal Constitucional Plurinacional, han dispuesto que la acción de inconstitucionalidad se ejerce por medio de dos acciones específicas, dotando así de mecanismos procesales a esta garantía jurisdiccional de rango constitucional.

Así, las normas del art. 73 del Código Procesal Constitucional (CPCo), disponen lo siguiente:

“ARTÍCULO 73. (TIPOS DE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD).

Las Acciones de Inconstitucionalidad podrán ser:

1. Acción de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales.

2. Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales”.

De la norma precedente, se deduce que la acción de inconstitucionalidad puede ser de carácter abstracto o de carácter concreto; la primera de ellas sin mayores requisitos previos; extremo que se deduce de lo previsto por el art. 75 del CPCo, que prohíbe de manera expresa que ésta sea rechazada por razones de forma; otorgando la posibilidad para que las partes puedan subsanar en el plazo que el Tribunal Constitucional Plurinacional considere prudente; y sólo en caso de no cumplirse con dicha subsanación, corresponderá tenerla por no presentada; mientras que para la segunda de las acciones, se exige su vinculación a un proceso judicial o administrativo; lo que impone una carga procesal adicional al interesado al activar la segunda de las garantías jurisdiccionales constitucionales previstas.

En cuanto a la naturaleza jurídica de la acción abstracta de inconstitucionalidad, la jurisprudencia constitucional en la SCP 0048/2010 de 6 de diciembre, indicó lo siguiente: “…es una de las vías o medios jurisdiccionales de rango constitucional de control normativo correctivo o a posteriori; es decir, de normas vigentes, acción a través de la cual el Tribunal Constitucional analiza la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas, de diferentes jerarquías y ámbitos jurídicos, con los principios, valores y normas de la Constitución Política del Estado, de tal manera que desaparezca la duda de constitucionalidad sobre dicha norma, con la característica particular, de que no es un requisito que exista un caso concreto para su interposición, de ahí porque el nomen juris de ser una acción ‘abstracta’; y como lógica consecuencia, es un medio depurador del ordenamiento jurídico”.

En ese mismo orden constitucional, la SC 0014/2010 de 20 de septiembre, señaló que: “…es el examen de constitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas, lo que supone que el órgano encargado del control procede a examinar las normas cuestionadas para contrastarlas con las normas previstas en la Constitución; pues debe tenerse en cuenta que la inconstitucionalidad de una norma jurídica, corresponde siempre a una colisión entre ella y las normas o preceptos de la Constitución. De manera que, el control normativo de constitucionalidad, por la vía del recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, se desarrolla sobre una disposición legal vigente, no así sobre una que se encuentra derogada o abrogada, ya que en este último caso se produce la extinción de derecho de la disposición legal, la que deja de tener vida en el ordenamiento jurídico del Estado”.

En síntesis, la acción directa o abstracta de inconstitucionalidad, es un mecanismo constitucional sin mayores requisitos de forma, no vinculado a un caso concreto, que tiene por finalidad la de establecer la inconstitucionalidad o no de una norma jurídica preexistente (leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todos género de resoluciones no judiciales), a partir de su compatibilidad o incompatibilidad con los valores, principios, fines y derechos fundamentales contenidos en la Norma Suprema del ordenamiento jurídico; con el objetivo de disipar cualquier duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada. Su denominación responde a que no se encuentra vinculada a un caso concreto, al contrario, realiza el test de constitucionalidad de manera neutra; contrastando la norma cuestionada con la parte axiológica, principista, finalista y/o derechos fundamentales de la Constitución, así como con las normas de carácter orgánico funcional de la misma, constituyéndose en un medio depurativo del ordenamiento jurídico, ya que si se detecta incompatibilidad de las normas legales con la Ley Fundamental de 2009, la consecuencia será la declaratoria de su inconstituc...

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