ENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0100/2014
Sucre, 10 de enero de 2014

SALA PLENA
Magistrada Relatora:Dra. Soraida Rosario Chánez Chire
Acción de inconstitucionalidad abstracta

Expediente:03609-2013-08-AIA
Departamento: Chuquisaca

En la acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta por Juan Luis Gantier Zelada, Diputado del Estado Plurinacional de Bolivia, demandando la inconstitucionalidad de las Disposiciones Adicionales Quinta y Sexta de la Ley del Presupuesto General del Estado (LPGE) Gestión 2013, por infringir las normas de los arts. 1, 8.I y II, 9.4, 14.II, 22, 46.I.1, 2 y II, 47.I, 108.1, 2 y 3, 109.II, 115.II, 116.I y II, 117.I, 120.I, 306.I, II y III, 308.I y II, 318.II, 323.I, 334.4 y 410.I y II de la Constitución Política del Estado (CPE); 1, 2, 7, 8, 10, 11 y 23.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; 8.1, 2 y 3; y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 5, 6 y 7 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”; 14 y 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); 5, 6, 23 y 24 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 20 de mayo de 2013, cursante de fs. 3 a 18, el accionante, en su condición de Diputado del Estado Plurinacional de Bolivia, expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Relación sintética de la relación

Las Disposiciones Adicionales Quinta y Sexta de la LPGE Gestión 2013, introduce reformas al Código Tributario Boliviano agravando la situación de los contribuyentes, especialmente de los microempresarios bolivianos, atentando los valores y principios de la Constitución Política del Estado.

La Disposición Adicional Quinta de la LPGE, es contraria a la Constitución Política del Estado, porque: a) Mantiene “la clausura inmediata” prescindiendo del debido proceso; b) Agrava las sanciones previstas anteriormente, c) Suprime la posibilidad de convertir la sanción de clausura en multa; y d) Establece la clausura definitiva como sanción.

La norma impugnada mantiene la clausura inmediata del negocio prescindiendo del debido proceso previo a cualquier sanción, “invirtiendo” (sic) el principio de presunción de inocencia, suprimiendo la posibilidad de ejercer el derecho a la defensa y restringiendo el derecho al trabajo, porque el hecho de clausurar un negocio en forma inmediata implica suprimir el derecho al trabajo.

La limitación de los derechos fundamentales está supeditada al estricto cumplimiento de garantías constitucionales, procesales, judiciales y jurisdiccionales, entre estas el debido proceso legal en sus elementos de presunción de inocencia, a la defensa, derecho a un proceso previo a la sanción, derecho a contar con el tiempo suficiente y los medios para asumir defensa, derecho a presentar prueba para su valoración, derecho a la motivación, congruencia, derecho a la doble instancia.

Manifiesta que, la norma impugnada permite que los funcionarios públicos con una sola actuación, intervengan oficiosamente, califiquen el hecho e impongan la penalidad, prescindiendo totalmente del debido proceso, porque la intervención y clausura suelen durar menos de cuatro minutos, lapso imposible para cumplir el debido proceso; además, la norma no contempla la participación del sancionado, presume la culpabilidad directa, prescinde de la comunicación previa con la acusación o denuncia, no permite el ejercicio del derecho a la defensa y permite que se emita una sanción sin la debida motivación. La norma contraría abiertamente el debido proceso previsto en los arts. 115.II y 117 de la CPE, por que establece un trámite brevísimo impidiendo que el sancionado tenga la posibilidad de disponer del tiempo y los medios adecuados para preparar su defensa y a comunicarse con un abogado defensor.

La norma, también agrava las sanciones previstas anteriormente, suprime la posibilidad de convertir la sanción de clausura en multa y establece la clausura definitiva como sanción.

La norma tributaria anterior, establecía como sanción la clausura definitiva, no obstante ella se podía convertir en una multa aunque elevada, permitiendo al microempresario continuar con su negocio abierto, hoy la norma impugnada excluye la posibilidad de esa conversión, agravando la situación de los mismos, porque se los obliga a cerrar en forma definitiva sus fuentes de trabajo.

El modelo económico plural del Estado Plurinacional de Bolivia, está orientado a mejorar la calidad de vida, para ello pregona el vivir bien de todos los bolivianos (art. 306), reconoce la iniciativa privada y la libertad de empresa (art. 308); además como política económica, reconoce y prioriza el apoyo a la estructura asociativa de micro, pequeñas y medianas empresas productoras (art. 318); la política fiscal se basa en los principios de capacidad económica, igualdad, progresividad, proporcionalidad, transparencia, universalidad, control, sencillez administrativa (art. 334). Todas estas normas constitucionales reflejan el interés y compromiso del Estado para proteger la actividad de los microempresarios, pero la Disposición Adicional Quinta, contraría abiertamente esos mandatos constitucionales, porque al establecer la clausura definitiva como sanción, suprime totalmente esos derechos fundamentales; debido a que la clausura implica el cese de las actividades comerciales, privación de ingresos económicos y en definitiva privación del derecho al trabajo.

Por otra parte, manifiesta que la Disposición Adicional Quinta de la LPGE, Gestión 2013 contempla la intervención oficiosa de la administración tributaria mediante operativos de control, estableciendo un procedimiento anticonstitucional, híper sumarísimo, discrecional y arbitrario; exige como único requisito, la elaboración de un acta en presencia de un testigo de actuación, cuando se advierta una contravención tributaria de ipso facto procede el funcionario a la clausura como sanción, sin dar la mínima oportunidad al sancionado de poder defenderse, explicar la circunstancia y presentar descargos. Este procedimiento, genera la prepotencia, el maltrato y la extorsión a vendedores contribuyentes, porque es un instrumento de coacción que atenta contra el principio de presunción de inocencia, el derecho a la defensa, el derecho a ser oído y el derecho a ser sometido a un proceso legal previo.

La sanción de clausura definitiva que contempla la norma impugnada, es un contrasentido flagrante a los valores universales de justicia, igualdad, dignidad, respeto, bienestar común, suma qamaña, ñandereko, tekokavi, la seguridad jurídica, proporcionalidad, capacidad económica, solidaridad y universalidad.

Todos tienen la posibilidad de rehabilitarse, hasta los que vulneran bienes jurídicos superiores como la vida, el patrimonio, el honor, después de cumplir la sanción para luego volver al entorno social; en cambio, a los microempresarios, la norma impugnada los condena a morir de hambre privándolos de sus fuentes de trabajo, porque el procedimiento contemplado, es totalmente parcializado y dirigido a castigar sin permitirles ejercer sus derechos y ser sancionados sin proceso previo.

Con relación a la disposición adicional sexta, manifiesta que ésta crea un nuevo delito tributario, mal configurado, como es la “penalización de la comercialización de facturas y documentos equivalentes” solo cuando no se ha “realizado el hecho generador”. El problema, yace en la delegación de responsabilidad que hace la administración tributaria al contribuyente y hasta a terceros, porque existe situaciones que escapan a la buena fe del comprador y del vendedor contribuyente, por ello el mero hecho de detentar una factura ilegal, siendo su procedencia inicialmente lícita, da lugar a ser acusado como coadyuvar o participar indirectamente en el ilícito tributario.

La sanción que emite la norma cuestionada es desproporcional, porque no diferencia la participación directa o indirecta. Esta norma por todo lo manifestado, vulnera los valores de justicia, igualdad, dignidad, respeto, seguridad jurídica al incorporar un nuevo tipo penal ambiguo que pretende descargar la responsabilidad de la administración tributaria, en desmedro de los derechos del contribuyente.

El mantener las normas, implica una ponderación de valores, fines, bienes colectivos, directrices organizacionales, derechos y garantías en coincidencia con el principio de conservación de la norma establecido en el Código Procesal Constitucional (CPCo), que determina la presunción de constitucionalidad; pero en el caso, se hace imposible conservar las normas impugnadas, puesto que la incompatibilidad con la Constitución Política del Estado es total.

Por los fundamentos expuestos, solicita que previo trámites, se dicte Sentencia Constitucional declarando la inconstitucionalidad de las Disposiciones Adicionales Quinta y Sexta de la LPGE Gestión 2013.

I.2. Admisión y citaciones

Por AC 0213/2013-CA de 18 de junio, cursante de fs. 19 a 23, la Comisión de Admisión de este Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta planteada por Juan Luis Gantier Zelada, Diputado de la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia, ordenando que la acción y el Auto de Admisión se pongan en conocimiento de Álvaro Marcelo García Linera, Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia, como personero del Órgano que generó la norma impugnada, lo cual se cumplió el 12 de julio de 2013 (fs. 51).

I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Álvaro Marcelo García Linera, Vice Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, por memorial presentado el 29 de julio de 2013, cursante de fs. 56 a 62 vta., formuló sus alegatos en los siguientes términos: 1) El procedimiento legislativo es un conjunto de pasos que deben seguir los Órganos de gobierno, al momento de producir una norma o bien para realizar una modificación de una norma ya existente, siendo el único límite a la producción normativa, la Constitución Política del Estado como referencia de acción reguladora; 2) La Ley de Presupuesto General del Estado de la Gestión 2013, ha observado el procedimiento legislativo que la norma fundamental le impone al legislador; 3) La Norma Suprema del art. 158.I.3 faculta al Órgano Legislativo emitir leyes en sumisión a la Constitución Política del Estado, en ese sentido no se puede cuestionar de inconstitucional una norma que deviene del mandato expreso de la Ley Fundamental; 4) Por mandato constitucional, la aprobación del Presupuesto General del Estado, es atribución de la Asamblea Legislativa Plurinacional; 5) De conformidad al art. 298.I.21 de la CPE, la codificación sustantiva y adjetiva tributaria se encuentra al interior del universo de competencias privativas del nivel central del Estado, en consecuencia el desarrollo legislativo hecho en la Ley del Presupuesto General del Estado de la Gestión 2013, en lo que respecta a materia tributaria, encuentra su génesis normativo en la norma constitucional citada; 6) Las normas tributarias, al ser el sostén económico primario del país, encuentran en el bien común su razón de ser y para su eficacia completa, pueden determinar condiciones especiales, en base a la procura de hacer eficaces las disposiciones que la norma de tributación establece, lo contrario sería dejar en incertidumbre el desarrollo de la política tributaria y como consecuencia de ésta, dejar en suspenso el ejercicio de derechos que son de peso mayor por la naturaleza que les son inmanentes; 7) Para garantizar el cumplimiento de los intereses generales que corresponden al Estado, la administración no solo cuenta con potestades reguladoras, sino también con el poder de sancionar las infracciones al ordenamiento jurídico-administrativo; potestad que tiene como campo de acción el marco de la Constitución Política del Estado; esta potestad de imponer sanciones para quienes vulneran la legalidad administrativa, persigue garantizar la observancia plena de la ley y de las limitaciones y deberes que se imponen a los ciudadanos por el sistema de normas o los actos administrativos de obligatorio cumplimiento; 8) La actividad sancionadora es una de las bases del Estado Constitucional de Derecho, con ello se garantiza el cumplimiento exacto de las determinaciones del ordenamiento jurídico administrativo y por el otro se garantiza el ejercicio pleno de los derechos a favor del administrado; 9) La infracción a la norma administrativa o su incumplimiento, aparejan la sanción, misma que puede ser de diversas formas, pecuniario, suspensión o prohibición definitiva o temporal de actividades o del ejercicio del derecho, los comisos o decomisos, todas estas por separado o algunas coincidentes entre sí, caso en el cual la administración impone una sanción que es contenedora de dos efectos, uno económico y otro de comiso, este último no es más que la sustracción de los bienes de forma definitiva al incumplido por haber quebrantado el orden público, base primera del Estado de Derecho; 10) Todas las condiciones que establece la Constitución Política del Estado a favor de la administración para emitir sanciones, se encuentran cumplidas por las Disposiciones Adicionales Quinta y Sexta LPGE Gestión 2013; 11) Las disposiciones adicionales, al interior de una ley son excepciones, dispensas o reservas a la aplicación de la norma o de alguno de sus preceptos o la determinación legislativa de una situación de derecho que requiera por necesidad ser regulada en la norma principal; 12) Las disposiciones adiciónales tienen una condición de vigencia, la relación, por fuerza, con la norma que le hace de habilitadora, ante esto es común advertir que las normas de presupuesto tengan relación estrecha con las disposiciones aduaneras; 13) Toda disposición adicional, transitoria y final, al ser una excepción a la regla, cumple con los requisitos de orden constitucional; en cuanto a la forma, cuando su aprobación es sujeta al criterio del legislador, en sus dos etapas de discusión en grande y en detalle; 14) La modificación al interior de cualquier sistema de normas, implica la necesidad de rediseñar un mandato de regulación por uno nuevo, que obedezca a los parámetros de constitucionalidad, no existe prohibición alguna a la modificación, salvo la pertinencia, en base a ella la modificación debe ser coherente con la norma modificada, la modificación legislativa es una facultad derivada de la producción legislativa, que la teoría denomina facultad legislativa derivada negativa, ya que si bien no elimina la norma, la desplaza por una nueva regulación, cuya previsión se encuentra en la norma fundamental; 15) La disposición adicional quinta contiene tres situaciones jurídicas: i) La referida a la obligación de la Administración Tributaria de verificar el correcto cumplimiento de la emisión de factura, mediante operativos de control; esta actividad es propia de la administración tributaria; ii) La referida a la sanción propiamente dicha frente a un comportamiento ilegal de parte de quien contravenga una obligación tributaria; y, iii) La tercera situación es una expresión de la potestad sancionadora ante la reincidencia, con la condición de la máxima aplicada, momento en el que la sanción será la clausura definitiva del local intervenido; entonces, si existe una situación jurídica que se desprende de las atribuciones propias de la autoridad, si la sanción impuesta condice con la potestad sancionadora del Estado y si la sanción mayor es una expresión de gradación sancionatoria, mal puede cuestionarse de inconstitucional, ya que ésta contiene incólumes los presupuestos constitucionales; 16) Respecto a la Disposición Adicional Sexta, el nivel central del Estado, tiene competencia privativa en materia Tributaria y Penal, por ello cuestionarle la creación de un tipo penal en materia tributaria no tiene sentido práctico en control normativo de constitucionalidad; y, 17) No es cierto que el tipo penal introducido sea deficiente, en cuanto a técnica de regulación penal, porque cuenta con la acción, tipicidad, antijuricidad, imputabilidad y culpabilidad, necesaria en toda configuración penal.

Por lo expuesto, pide se declare constitucionales las Disposiciones Adicionales Quinta y Sexta de la LPGE Gestión 2013, observados como inconstitucionales.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Recibido el expediente el 20 de mayo de 2013, por la Unidad de Registro de Ingresos y Causas (fs. 18), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, por AC 0213/2013- CA de 18 de junio, admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta, disponiendo ponerla en conocimiento del personero legal del Órgano emisor de la norma impugnada, Álvaro Marcelo García Linera, Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia, a objeto de que pueda formular los alegatos que considere necesarios, acto procesal que se realizó el 12 de julio de 2013, conforme informa el formulario de citaciones y notificaciones cursante a fs. 51.

Realizado el sorteo correspondiente y radicada la causa ante el Magistrado Relator, éste al no haber obtenido el conceso necesario en su proyecto, solicitó segundo sorteo y devolvió el expediente a la Comisión de Admisión, disponiéndose el segundo sorteo, conforme proveído cursante a fs. 90, el 5 de diciembre de 2013, recayendo la causa en este despacho.

Asimismo, mediante decreto constitucional de 11 de diciembre de 2013, en aplicación del art. 7.I del Código Procesal Constitucional (CPCo), se solicitó al Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, la remisión de las actas de debates de la Ley 317 de 11 de diciembre de 2013, así también se requirió que la Secretaria Técnica del Tribunal Constitucional Plurinacional, que por la Unidad de Tratados Internacionales, emita un informe sobre la Legislación comparada respecto al “al ámbito de Regulación de la Ley de Presupuesto General de un Estado”, así como sobre la jurisprudencia existente en los Tribunales Internacionales respecto al mismo tema, disponiéndose la suspensión del plazo conforme previene el art. 7.II del Código citado.

Habiendo sido remitida la documentación solicitada, se admitió la misma y se dispuso la reanudación del cómputo del plazo por decreto de 8 de enero de 2014, a cuyo efecto la presente Resolución se pronuncia dentro de plazo legal.

II. CONCLUSIONES

II.1.Normas consideradas inconstitucionales

La Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2013, en su Disposición Adicional Quinta señala, lo siguiente:

“Se modifica el primer párrafo del Artículo 170 de la Ley 2492 de 2 de agosto de 2003, Código Tributario Boliviano, con el siguiente texto:

‘La Administración Tributaria podrá de oficio verificar el correcto cumplimiento de la obligación de emisión de factura, nota fiscal o documento equivalente mediante operativos de control. Cuando advierta la comisión de esta contravención tributaria, los funcionarios de la Administración Tributaria actuante deberán elaborar un acta donde se identifique la misma, se especifiquen los datos del sujeto pasivo o tercero responsable, los funcionarios actuantes y un testigo de actuación, quienes deberán firmar el acta, caso contrario se dejará expresa constancia de la negativa a esta actuación. Concluida la misma, procederá la clausura inmediata del negocio de acuerdo a las sanciones establecidas en el Parágrafo II del Artículo 164 de este Código. En caso de reincidencia, después de la máxima aplicada, se procederá a la clausura definitiva del local intervenido’”.

La Disposición Adicional Sexta de la misma Ley señala: “Se incorpora el Artículo 177° ter a la Ley N° 2492 de 2 de agosto de 2003, con el siguiente texto:

‘Artículo 177° ter (EMISIÓN DE FACTURAS, NOTAS FISCALES Y DOCUMENTOS EQUIVALENTES SIN HECHO GENERADOR). El que de manera directa o indirecta, comercialice, coadyuve o adquiera facturas, notas fiscales o documentos equivalentes sin haberse realizado el hecho generador gravado, será sancionado con pena privativa de libertad de dos (2) a seis (6) años’”.

II.2.Normas constitucionales consideradas infringidas

Se consideran vulnerados los siguientes artículos de la Constitución Política del Estado:
II.2.1.“Artículo 1. Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país”.

II.2.2.“Artículo 8.

I.El Estado asume y promueve como principios ético-morales de la sociedad plural: ama qhilla, ama llulla, ama suwa (no seas flojo, no seas mentiroso ni seas ladrón), suma qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa), tekokavi (vida buena), ivimaraei (tierra sin mal) y qhapajñan (camino o vida noble).

II.El Estado se sustenta en los valores de unidad,...

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