Bolivia | SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL No 0355/2013 del 20 de Marzo de 2013

RESUMEN: Sucre, 20 de marzo de 2013 Expediente: 01920-2012-04-AIC Departamento: Chuquisaca

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0355/2013

Sucre, 20 de marzo de 2013

SALA PLENA

Magistrado Relator: Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 01920-2012-04-AIC

Departamento: Chuquisaca

En la acción de inconstitucionalidad concreta, promovida por la Sala Segunda del Tribunal Agrario Nacional -ahora Tribunal Agroambiental-, a instancia de Raúl Jordán Pereda, dentro del proceso agrario de nulidad de título ejecutorial que le sigue la Superintendencia Agraria, representada por Erwin Galoppo Von Borries; demandando la inconstitucionalidad de los arts. 36.2, 50.I al VII y de los parágrafos I y II de la Disposición Final Décima Cuarta de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA), por ser presuntamente contrarios a los arts. 56, 57 “segunda parte” y 186 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 8 de junio de 2009, cursante de fs. 1 a 12, el accionante expone los siguientes fundamentos:

Suscita el incidente de inconstitucionalidad, dentro del proceso agrario de nulidad del título ejecutorial 384319, serie “A”, de 24 de febrero de 1969, seguido en su contra por Erwin Galoppo Von Borries, Superintendente Agrario a.i. del Sistema de Regulación de Recursos Renovables, al existir contradicción normativa entre los artículos de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria y la Ley Fundamental, al realizarse interpretaciones conducentes a extender la competencia de las Salas del entonces Tribunal Agrario Nacional, para conocer demandas de nulidad de títulos ejecutoriales cuando la tierra titulada inicialmente como agraria o rural es incorporada al área urbana, cuando la misma debería circunscribirse únicamente a demandas de nulidad o anulabilidad cuando la tierra sigue siendo rural; situación que al no suceder así, vulnera los arts. 56, 57 “segunda parte” y 186 de la CPE, toda vez que la competencia aludida es forzada incluyendo a inmuebles que pasaron al área urbana que se encuentran sometidos por ello únicamente a normas civiles y municipales, interpretación que por ende es incompatible con los preceptos constitucionales citados.

Aduce que, las competencias específicas asignadas por el art. 36 de la LSNRA, a las salas del entonces Tribunal Agrario Nacional, entre ellas la de conocer y resolver, en única instancia, demandas de nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales, se refieren “obviamente” única y exclusivamente al ámbito agrario; es decir, a conflictos respecto de la posesión y derecho de propiedad sobre predios rurales, tomando en cuenta que la creación de la judicatura agraria especializada responde a la misión fundamental de resolver los problemas emergentes de la posesión y derecho de propiedad agrarios derivados necesariamente de la actividad agraria. En consecuencia, en razón de la competencia genérica, la judicatura agraria no puede incursionar en el ámbito urbano bajo ningún motivo, ni en otro campo que no sea derivado de la actividad agraria, so pena de perder su esencia y razón de ser que la caracteriza y hace diferente de la justicia ordinaria, atentando flagrantemente contra sus propios principios. En ese marco, expresa que es clara la competencia genérica de la jurisdicción agroambiental inserta en el art. 186 de la CPE, que determina que el Tribunal Agroambiental es el máximo tribunal especializado de dicha jurisdicción, rigiéndose en particular por los principios de función social, integralidad, inmediatez, sustentabilidad e interculturalidad; siendo por ende aplicable únicamente a la propiedad rural con actividad productiva y a la solución de conflictos referidos específicamente a temas agroambientales mas no a la propiedad urbana bajo tuición de normas civiles y municipales, resultando ilógico pretender que conozca demandas de nulidad de títulos ejecutoriales respecto de la propiedad titulada inicialmente como agraria, ahora perteneciente al área urbana, constituyendo aquello una errónea interpretación del art. 36.2 de la LSNRA.

A objeto de afianzar su posición, señala que la SC 0782/2004-R de 26 de mayo, estableció en el caso que resolvió, que al haber sido incorporado el predio rural dentro del radio urbano, las autoridades competentes para conocer y solucionar los conflictos legales que pudieran presentarse no eran las agrarias, sino los jueces y tribunales ordinarios; que si bien, esta Sentencia Constitucional se refirió a procesos de saneamiento, dejaba absolutamente claro que los inmuebles urbanos, inicialmente agrarios, están sometidos exclusivamente a leyes civiles y municipales. Agrega que, otro argumento absolutamente irrebatible que demuestra la incompetencia del entonces Tribunal Agrario Nacional para conocer demandas de nulidad de títulos ejecutoriales sobre la propiedad urbana, es el principio de ejecutoriedad de resoluciones judiciales; es decir que, toda resolución debe surtir efectos jurídicos, caso contrario la tramitación de la causa y su resolución serían enteramente inoficiosas e inútiles. En el asunto de examen, ante una eventual nulidad de título ejecutorial que recaiga sobre predios inicialmente agrarios, ahora urbanos, como es el exfundo Mallasilla, el fallo sería un “simple saludo a la bandera”, sin eficacia alguna, sólo provocaría zozobra, caos e inseguridad jurídica en el área urbana. Adiciona que por disposición legal le está prohibido al Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), ejecutar el saneamiento en predios urbanos, por lo que es lógico que a la jurisdicción agraria especializada, también le está prohibido inmiscuirse en el área urbana; así, ambos órganos no pueden en el desempeño de sus funciones específicas incursionar, bajo sanción de nulidad, más allá de lo rural.

Entre otros argumentos, refiere que el hecho que a raíz de un fallo de nulidad o anulabilidad de título ejecutorial se considere según el art. 50.II de la LSNRA, como si las tierras no hubieran salido del dominio originario del Estado, ordenando la cancelación de la correspondiente partida en el registro de Derechos Reales (DD.RR.), es contrariar lo dispuesto por el art. 57 de la CPE, que establece que la propiedad inmueble urbana no está sujeta a reversión. Así también, resulta incompatible con el art. 56 de la Ley Fundamental, al no poder el perjudicado adquirir la propiedad por dotación o adjudicación, toda vez que no procedería al tratarse de un inmueble que pertenece ahora al radio urbano.

Por lo expuesto, afirma que es claro que al conllevar además la nulidad del título ejecutorial la nulidad del proceso agrario que sirvió de base para la emisión del mismo, una sentencia que anule un título ejecutorial respecto de predios ubicados en el área urbana, carece de total eficacia jurídica, en razón de que sus efectos no serían ejecutables por las razones ya detalladas. Siendo esto contrario a lo que dispone la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria y su Decreto Reglamentario, a más de ser incompatible con los artículos de la Constitución Política del Estado que invoca. Pretender que las Salas del Tribunal Agrario Nacional asuman competencia sobre nulidad de un título ejecutorial, sin tomar en cuenta que el predio objeto de titulación ahora está ubicado en área urbana; es decir, fuera de su jurisdicción y competencia, con el “simple argumento” que adolecería de vicios de nulidad absoluta, es un criterio simplista, apresurado, carente de contenido jurídico, descontextualizado y manifiestamente civilista, con claro desconocimiento de lo que significa la jurisdicción agraria especializada, despojándola de su verdadera esencia de justicia agraria que sólo tiene competencia en el área rural, lo que precisamente la hace diferente de la justicia ordinaria. Resultando claro que, de dar lugar a aquello se provocaría un caos jurídico irreparable en la propiedad urbana, ocasionando incertidumbre tanto en los herederos del titular inicial como en los miles de subadquirentes que en base a normas civiles y municipales obtuvieron de buena fe su derecho propietario con antecedente en un título ejecutorial posteriormente anulado.

Finaliza indicando que, el hecho que la judicatura agraria conozca asuntos relativos a la propiedad urbana, implica una posible restricción arbitraria e indebida de este derecho; asimismo, una lesión al debido proceso en su elemento del derecho al juez natural, en razón de una errada asignación de competencia material por normas subconstitucionales.

I.1.2. Trámite procesal de la acción y Resolución del Tribunal consultante

A través de la Resolución de 21 de julio de 2009 (fs. 19 a 23 vta.), la Sala Segunda del Tribunal Agrario Nacional, ahora Tribunal Agroambiental, rechazó el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad -hoy acción de inconstitucionalidad concreta-; disponiendo la remisión de antecedentes ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, en grado de consulta.

I.2. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por AC 0843/2012-CA de 7 de noviembre, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, revocó la Resolución de 21 de julio de 2009 y admitió la acción de inconstitucionalidad concreta, ordenando ponerla en conocimiento del personero del órgano que generó la norma impugnada (fs. 35 a 40); lo que se cumplió el 11 de enero de 2013 (fs. 70).

I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Por memorial remitido por fax (fs. 78 a 86), recibido vía courier en este Tribunal el 5 de febrero de 2013, cursante de fs. 87 a 91 vta., el Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, Álvaro Marcelo García Linera, como representante del órgano que generó la norma impugnada de inconstitucional, expresó: a) En cuanto al tema en concreto, el antes denominado Tribunal Constitucional pronunció la SC 2626/2010-R de 10 de diciembre, estableciendo que: “…no proceder a la revisión de títulos ejecutoriales agrarios tramitados por el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria, el ex Instituto Nacional de Colonización o el Instituto Nacional de Reforma Agraria, que aparentemente cuenten con vicios de nulidad absoluta o relativa que se encontrarían por el transcurso del tiempo dentro del radio urbano, a través del órgano encargado para ello que por el principio de especialidad se centra en el Tribunal Agrario Nacional, sería la aceptación de que estos son definitivos y que el transcurso del tiempo y circunstancias convalidaron los vicios con los que habrían sido emitidos, situación imposible de aceptación, por cuanto todo acto que se hubiere formado con vicios se tiene que éste nunca nació a la vida jurídica…”; b) Conforme a lo citado, la jurisdicción competente para revisar la validez o no de un título ejecutorial, es la jurisdicción agraria, sin importar que posteriormente el predio rural sea considerado como urbano, como sucede en el caso de autos; situación que al haber ya sido dilucidada por la jurisdicción constitucional, no debería volver a alegarse para fundamentar la inconstitucionalidad de los artículos que el accionante señala en su demanda; c) Si bien la acción menciona las disposiciones legales consideradas como inconstitucionales así como los presupuestos constitucionales supuestamente infringidos, omitió efectuar la fundamentación correspondiente respecto a cada artículo impugnado de inconstitucional y su vinculación con las normas constitucionales, limitándose a exponer una relación de hechos relativos al proceso en cuestión; d) En la acción se indica que la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, al disponer la nulidad del título ejecutorial que conlleva la nulidad del proceso agrario, el cual sirvió de base para la emisión del mismo, vulnera el art. 56 de la CPE; por cuanto, dicha nulidad no debería afectar a predios ubicados en el área urbana, restringiendo así el derecho a la propiedad privada. En ese sentido, resalta que este derecho no es absoluto y sin límite alguno, sino delimitado porque se debe tratar de un derecho eficaz y cumplir una función social; razón por la cual, la validez o invalidez de títulos ejecutoriales debe ser discutida en la vía agraria, sin que ello vulnere de modo alguno el derecho referido, siendo que es la propia Ley Fundamental la que reconoce la existencia de la propiedad urbana y rural; por tanto, al ser el origen del derecho de propiedad agraria el título ejecutorial, que por disposición constitucional es revisable, debe cuidarse que el derecho adquirido no sea consecuencia de procesos viciados con nulidad absoluta cual determina el art. 50.I, II, III y IV de la LSNRA; e) La nulidad puede viciar de ineficacia o invalidez permanente al título ejecutorial al conllevar que el acto nunca haya sido válido al tener una invalidez e ineficacia ab initio; es decir, su ineficacia se prolongaría desde el inicio del proceso agrario por la gravedad de las causales de nulidad absoluta que son materia de orden público; f) El accionante manifiesta que la propiedad privada urbana no está sujeta a reversión, por lo que la nulidad del título ejecutorial no podría tener como efecto que la propiedad vuelva al dominio originario del Estado, el cual no podría dotarla o adjudicarla conforme al régimen agrario, al tratarse de una propiedad reconocida como urbana. Al respecto, el art. 57 de la CPE, establece que la propiedad inmueble urbana no está sujeta a reversión, tratándose de una propiedad sujeta sólo a expropiación con los límites de orden legal; siendo claro que la norma constitucional indicada alude a un derecho de propiedad no discutido por ninguna vía, no pudiendo confundirse con una propiedad sujeta a nulidad y menos con la reversión constitucional de la propiedad rural que sí se halla permitida; g) La propiedad originalmente agraria ahora incorporada al área urbana, cuyo título ejecutorial fuere anulado, tendrá como consecuencia que las tierras nunca hubieran salido del dominio originario del Estado y el titular tendrá derecho de adquirirla por dotación si estuviese cumpliendo la función económica social, lo que no contradice la disposición constitucional nombrada, que se refiere exclusivamente a la prohibición de reversión de la propiedad urbana; h) La acción señala la infracción al art. 186 de la CPE, sin hacer mención a las razones o fundamentos de dicha contravención. Sin embargo, aclaran que esta disposición crea al Tribunal Agroambiental como máximo tribunal especializado de la jurisdicción agroambiental que se rige por los principios de función social, integralidad, inmediatez, sustentabilidad e interculturalidad, sustituyendo a la judicatura agraria; en ese orden, su competencia no puede ser desconocida en casos de nulidad absoluta de títulos ejecutoriales en los cuales se encuentra en discusión la validez o invalidez del mismo sobre un predio que fue rural al momento de ser otorgado; e, i) De acuerdo a lo explicado, el proceso judicial agrario es ahora administrado por operadores judiciales con jurisdicción y competencia, dentro de un marco legal en el que se resuelven los conflictos emergentes de la posesión y propiedad agrarias. La jurisdicción extraordinaria agraria es una excepción de la jurisdicción ordinaria a la que se hallan sometidos todos los habitantes, estando constituida por determinación expresa del legislador sin que ello constituya ninguna ilegalidad.

II. CONCLUSIONES

II.1. La acción de inconstitucionalidad concreta fue presentada dentro del proceso agrario de nulidad del título ejecutorial 384319, serie “A”, de 24 de febrero de 1969, seguido por Erwin Galoppo Von Borries, Superintendente Agrario a.i., contra Raúl Jordán Pereda, quien promovió el incidente.

II.2. El accionante demanda la inconstitucionalidad de los arts. 36.2, 50.I al VII y de los parágrafos I y II de la Disposición Final Décima Cuarta de la LSNRA, que se hallan redactados de la siguiente manera:

El art. 36.2 de la Ley citada, contenido en el Capítulo III “De la Judicatura Agraria”, sección II “Del Tribunal Agrario Nacional”, establece como competencias de las Salas de dicha instancia: “Conocer y resolver, en única instancia, las demandas de nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales y de los procesos agrarios que hubieran servido de base para la emisión de los mismos tramitados ante el Consejo Nacional de Reforma Agraria, el Instituto Nacional de Colonización y el Instituto Nacional de Reforma Agraria” (negrillas agregadas).

A su vez, el art. 50 de la LSNRA, inserto en el Capítulo II “Distribución de Tierras” del Título III “Propiedad Agraria y Distribución de Tierras”, prevé en cuanto a las nulidades:

“I. Los títulos ejecutoriales estarán viciados de nulidad absoluta:

1. Cuando la voluntad de la administración resultare viciada por:

a. Error esencial que destruya su voluntad:

b. Violencia Física o moral ejercida sobre el administrador;

c. Simulación absoluta, cuando se crea un acto aparente que no corresponde a ninguna operación real y se hace aparecer como verdadero lo que se encuentra contradicho con la realidad.

2. Cuando fueren otorgados por mediar:

a. Incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o de la jerarquía, salvo, en este último caso que la delegación o sustitución estuvieren permitidas;

b. Ausencia de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; y,

c. Violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su otorgamiento.

II. Declarada la nulidad, se tendrá como si las tierras nunca hubieran salido del dominio originario del Estado y se dispondrá la cancelación de la correspondiente partida en el Registro de Derechos Reales.

III. Si la propiedad respecto de la cual se hubiere dictado resolución de nulidad absoluta se encontrare cumpliendo la función económico-social, su titular tendrá derecho a adquirirla por dotación si se tratare de pueblos y comunidades indígenas, campesinas u originarias o por adjudicación simple si se tratare de personas naturales o jurídicas, excepto en los siguientes casos:

1. Cuando su titular se encuentre dentro de las prohibiciones establecidas en los artículos 46º y 47º de esta ley;

2. Cuando las dotaciones o adjudicaciones otorgadas por el Servicio Nacional de Reforma Agraria e Instituto Nacional de Colonización hubieren recaído en favor de jueces, vocales y funcionarios de dichas instituciones, durante el ejercicio de sus funciones y hasta un año después del cese de las mismas, y,

3. Cuando la propiedad se encuentre en áreas de conservación o protegidas.

IV. La adjudicación simple se efectuará a valor de mercado de la tierra sin mejoras, fijado por la Superintendencia Agraria.

V. Las hipotecas y gravámenes legalmente constituidos sobre propiedades agrarias cuyos títulos fueren objeto de nulidad, subsistirán sobre el nuevo derecho de propiedad que eventualmente se constituya en favor del deudor, conservando su orden de preferencia.

VI. Los títulos ejecutoriales estarán viciados de nulidad relativa cuando existan irregularidades u omisiones que no llegaren a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales. Los títulos ejecutoriales que adolezcan de estos vicios podrán ser subsanados y confirmados si la tierra se encontrare cumpliendo la función económico-social. En caso contrario serán anulados.

VII. La declaración de nulidad absoluta y la convalidación de títulos ejecutoriales será de competencia del Tribunal Agrario Nacional, de acuerdo al procedimiento que se establezca en el reglamento a la presente ley.

La declaración de nulidad relativa será de competencia del Tribunal Agrario Nacional”.

Por último, los parágrafos I y II de la Disposición Final Décimo Cuarta de la Ley desarrollada, glosan en relación al régimen legal de los títulos ejecutoriales, lo siguiente:

“I. La nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales sometidos a saneamiento, se resolverá tomando en cuenta los requisitos contenidos en las disposiciones vigentes a tiempo de su otorgamiento, referidos a:

1. Jurisdicción y competencia;

2. Disposiciones de las leyes que prohíben terminantemente, o dejando de hacer lo que ordenan del mismo modo, en perjuicio de la causa pública o de tercero interesado;

3. Dotaciones o adjudicaciones realizadas en áreas de conservación o protegidas.

II. Los títulos ejecutoriales afectados de nulidad relativa, podrán ser subsanados y confirmados gratuitamente, si la tierra se encontrare CUMPLIENDO la función económico-social. En caso contrario serán anulados”.

II.3. Como normas supuestamente infringidas por la incompatibilidad de la disposición cuya constitucionalidad se impugna, los accionantes invocan los arts. 56, 57 “segunda parte” y 186 de la CPE, que disponen:

“Artículo 56.

I. Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva, siempre que ésta cumpla una función social.

II. Se garantiza la propiedad privada siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo.

III. Se garantiza el derecho a la sucesión hereditaria.

Artículo 57. (…) La propiedad inmueble urbana no está sujeta a reversión.

(…)

Artículo 186. El Tribunal Agroambiental es el máximo tribunal especializado de la jurisdicción agroambiental. Se rige en particular por los principios de función social, integralidad, inmediatez, sustentabilidad e interculturalidad”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante cuestiona la constitucionalidad de los arts. 36.2, 50.I al VII y de los parágrafos I y II de la Disposición Final Décima Cuarta de la LSNRA, aduciendo que los mismos son incompatibles con los arts. 56, 57 “segunda parte” y 186 de la CPE; toda vez que vulnerarían el derecho a la propiedad privada, la disposición constitucional que establece que la propiedad inmueble no está sujeta a reversión y la que prevé la competencia genérica del Tribunal Agroambiental, su especialidad y sus principios.

Por consiguiente, corresponde determinar si los extremos denunciados son evidentes a los efectos de ejercer el control normativo de constitucionalidad que le encomienda al Tribunal Constitucional Plurinacional el art. 202.1 de la Norma Suprema.

III.1. Del Tribunal Constitucional Plurinacional en el proceso de construcción del Estado Plurinacional Comunitario

En el marco de la Ley Fundamental vigente, el Estado Plurinacional Comunitario está llamado a la construcción y profundización del mismo sobre la base del pluralismo, la interculturalidad y la descolonización. Al respecto, la SCP 0790/2012 de 20 de agosto, en un enfoque preciso sobre el tema, señaló: “El Estado Plurinacional Comunitario, como resultado de la fuerza descolonizadora de los pueblos indígena originarios campesinos, ha hecho posible la visibilización de éstos, antes excluidos de toda institucionalidad estatal, reconociéndolos como naciones de pleno derecho junto a la antigua ‘Nación Única’; por lo que dentro de esta concepción de Estado Plurinacional Comunitario, la comprensión de los derechos, deberes y garantías no puede realizarse desde la óptica del constitucionalismo liberal, sino más bien abrirse a una pluralidad de fuentes del derecho y de derechos, trascendiendo el modelo de Estado liberal y monocultural cimentado en el ciudadano individual, entendiendo que los derechos en general, son derechos de colectividades que se ejercen individualmente, socialmente y/o colectivamente, lo cual no supone la negación de los derechos y garantías individuales, pues el enfoque plurinacional permite concebir a los derechos, primero, como derechos de colectividades, luego como derechos que se ejercen individualmente, socialmente y colectivamente en cada una de las comunidades civilizatorias, luego como una necesidad de construir, de crear una comunidad de comunidades; es decir, un derecho de colectividades, un derecho que necesariamente quiebre la centralidad de una cultura sobre las otras y posibilite diálogos, espacios políticos de querella discursiva para la generación histórica y necesaria de esta comunidad de comunidades de derechos.

El reconocimiento y adopción del pluralismo jurídico, hace posible un diálogo intercultural entre derechos, pues ya no existe una sola fuente de Derecho y de los derechos; de donde éstos pueden ser interpretados interculturalmente, lo cual habilita el carácter dúctil y poroso de los derechos, permitiendo un giro en la comprensión de los mismos, generando su transformación para concebirlos como práctica de diálogo entre culturas, entre mundos civilizatorios, en búsqueda de resignificar constantemente el contenido de los derechos para cada caso concreto.

Por ello, la construcción de la institucionalidad plurinacional parte del desmontaje de las lógicas de colonialidad, desmistificando la idea de que impartir justicia es solamente una ‘potestad’; sino por el contrario, asumirla como un servicio al pueblo, concebida como facultad/obligación, pues fruto de la colonialidad antes construida, se ha estructurado una ‘administración de justicia’ extremadamente formal, cuasi sacramental, reproductora de prácticas judiciales desde la colonia y el periodo republicano, fundadas en la señorialidad de esta actividad bajo la concepción de ‘potestad’ antes que de ‘servicio’, sustentado por todo un aparato normativo, doctrinal e institucional. Corresponde al Tribunal Constitucional Plurinacional, romper esas relaciones y prácticas que se reproducen en lo social, cultural, político e institucional, constituyéndose en un instrumento destinado a la generación de espacios de diálogo y relacionamiento de las diferentes concepciones jurídicas en el marco del Estado Plurinacional Comunitario, aportando al proceso de interpretación intercultural de los derechos humanos y fundamentales, así como de las garantías constitucionales, con énfasis en los derechos colectivos y de las naciones y pueblos indígena originario campesinos”.

III.2. Naturaleza jurídica y alcances de las acciones de inconstitucionalidad: De la acción de inconstitucionalidad concreta

El Tribunal Constitucional Plurinacional, órgano encargado del ejercicio de la jurisdicción constitucional, tiene entre sus finalidades velar por la supremacía de la Constitución Política del Estado, ejercer el control de la constitucionalidad y precautelar el respeto y vigencia de los derechos fundamentales y garantías constitucionales. En lo relativo al control de constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales (art. 202.1 de la Ley Fundamental); éste se instrumenta a través de las acciones de inconstitucionalidad, ya sea en la vía abstracta o concreta, con carácter correctivo o a posteriori, con el objeto que esta instancia someta las normas impugnadas a un juicio de constitucionalidad a fin de verificar la compatibilidad o incompatibilidad de éstas con los valores supremos, principios fundamentales y normas contenidas en la Norma Suprema. Asimismo, el control de constitucionalidad puede ser también de carácter previo, preventivo o a priori, el cual puede plantearse respecto de proyectos de tratados internacionales, las consultas de proyectos de ley, proyectos de estatutos o cartas orgánicas y sobre las preguntas de referendos, con el objeto de confrontar su texto con la Constitución Política del Estado.

El art. 101 de la LTCP, sostiene como acciones de inconstitucionalidad procedentes en nuestro contexto normativo: “…1. Acción de Inconstitucionalidad de carácter Abstracto. 2. Acción de Inconstitucionalidad de carácter Concreto vinculada a un proceso judicial o administrativo”. Referente a la segunda, el art. 109 del mismo cuerpo legal, prevé: “La Acción de Inconstitucionalidad Concreta procederá en los procesos judiciales o administrativos cuya decisión dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una Ley, estatuto autonómico, carta orgánica, decreto y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales aplicables a aquellos procesos. Esta acción será promovida por el juez, tribunal o autoridad administrativa, de oficio o a instancia de parte”. Estableciéndose como efectos de las sentencias dictadas en estos asuntos, que son los mismos que los establecidos para la acción de inconstitucionalidad abstracta (art. 107); es decir, que: “1. La sentencia declarará la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la ley, estatuto autonómico, carta orgánica, decreto o cualquier género de ordenanzas y resoluciones no judiciales, en todo o en parte. 2. La sentencia que declare la inconstitucionalidad total de la norma legal impugnada, tendrá efecto abrogatorio de ella. 3. La sentencia que declare la inconstitucionalidad parcial de la norma legal impugnada tendrá efecto derogatorio de los artículos sobre los que hubiera recaído la declaratoria de inconstitucionalidad y seguirán vigentes los restantes. 4. La sentencia podrá declarar la inconstitucionalidad de otros preceptos que sean conexos o concordantes con la norma legal impugnada, con los mismos efectos que en lo principal. 5. La sentencia que declare la constitucionalidad de la norma legal impugnada, hace improcedente cualquier nueva demanda de inconstitucionalidad contra ella”.

Por otra parte, en relación a los alcances del control de constitucionalidad a través de las dos vías conocidas ahora como abstracta y concreta; el entonces Tribunal Constitucional estableció en la SC 0019/2006 de 5 de abril, siguiendo el criterio expresado por la SC 0051/2005 de 18 de agosto, que: “…el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) La verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) La interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) El desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y, d) La determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control. De lo referido se concluye que el control de constitucionalidad no alcanza a la valoración de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida a control; lo que significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas impugnadas, su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales objetadas…”.

De igual manera, la SC 0011/2010 de 20 de septiembre, precisando dicho entendimiento en relación al recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, hoy acción de inconstitucionalidad concreta, expresó:

“En ese entendido, el control de constitucionalidad de las normas jurídicas de alcance general, a través de un proceso judicial o administrativo, faculta a la parte legitimada a promover un incidente dentro del proceso respectivo, cuando dichas normas tengan vinculación directa con la resolución de su caso; es así que, el Tribunal Constitucional, sólo se pronunciará sobre las normas impugnadas compatibilizándolas con los valores, principios, derechos y normas reconocidos en la Constitución Política del Estado, para determinar su correspondencia…” (las negrillas nos corresponden).

En ese entendido y según las normas y jurisprudencia citadas, la acción de inconstitucionalidad concreta es la vía de control de constitucionalidad que tiene por objeto que el Tribunal Constitucional Plurinacional, confronte la compatibilidad o incompatibilidad de la o las disposiciones legales cuya constitucionalidad es cuestionada, con los principios, valores y normas de la Ley Fundamental. Circunscribiéndose únicamente esta labor al examen de las disposiciones alegadas de lesivas a las normas y preceptos de la Norma Suprema con la finalidad de establecer su constitucionalidad o inconstitucionalidad; no así al análisis respecto al caso en concreto.

III.3. Análisis del caso y juicio de constitucionalidad

En autos, de acuerdo a la denuncia formulada por el hoy accionante, la supuesta inconstitucionalidad de las normas legales impugnadas estriba básicamente en que las Salas del Tribunal Agrario Nacional, ahora Tribunal Agroambiental, no podrían conocer demandas de nulidad de títulos ejecutoriales respecto a tierras que al momento de su titulación eran rurales o agrarias y que posteriormente fueron incorporadas al área urbana, caso en el cual -según afirma- estarían sometidas a normas civiles y municipales, puesto que la “competencia genérica” establecida en la Constitución Política del Estado para la jurisdicción agroambiental dada su especialidad, debe ser ejercida únicamente respecto a títulos ejecutoriales cuyos predios objeto de titulación aún continúan siendo agrarios; es decir, fuera del radio urbano y no respecto de títulos ejecutoriales sobre predios que en su momento fueron rurales y que al presente forman parte del radio urbano, como es el caso del proceso agrario en el que se halla involucrado y que ha dado origen a la presente acción.

En efecto, se tiene que las disposiciones legales impugnadas, establecen precisamente la competencia de las Salas del entonces Tribunal Agrario Nacional, ahora Tribunal Agroambiental, para conocer y resolver, en única instancia, las demandas de nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales (art. 36.2 de la LSNRA. El art. 50 de la misma Ley, por su parte, en sus parágrafos I al VII, igualmente cuestionados por supuesta inconstitucionalidad, prevén los casos en los cuales los títulos ejecutoriales se encuentran viciados de nulidad absoluta; los efectos de la declaratoria de nulidad; los casos en que es posible adquirir esa propiedad declarada nula; la previsión respecto a las hipotecas y gravámenes a que estuvieren sujetas; los casos en los cuales los títulos ejecutoriales se encuentran viciados de nulidad relativa y su posibilidad de subsanación; ratificando finalmente la competencia del Tribunal Agrario Nacional para declarar la nulidad absoluta y convalidación de títulos ejecutoriales y declarar la nulidad relativa de los mismos.

Finalmente, los parágrafos I y II de la Disposición Final Décima Cuarta de la misma Ley, disciplinan sobre la nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales sometidos a saneamiento, estableciendo que se resolverá tomando en cuenta los requisitos contenidos en las disposiciones vigentes a tiempo de su otorgamiento y la posibilidad de subsanación gratuita de los títulos ejecutoriales afectados de nulidad relativa, en los casos en que la tierra se encontrare cumpliendo la función económico social, o su anulación en caso contrario.

Ahora bien, en una interpretación desde y conforme a la Constitución Política del Estado de las normas legales cuestionadas, se tiene que las mismas no son en lo absoluto contrarias a la Norma Suprema, por cuanto el art. 189 de la misma, dentro de las atribuciones del Tribunal Agroambiental -antes Tribunal Agrario Nacional-, en su numeral 2 establece expresamente la de conocer y resolver en única instancia las demandas de nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales, en todo documento público a través del cual el Estado reconoce el derecho de propiedad agraria a favor de sus titulares, instrumento que a prima facie no tendría que cavilar respecto a una posible transformación a futuro de los predios en propiedad urbana, de donde la jurisdicción agroambiental, en el conocimiento y resolución de estas causas, con plenitud de jurisdicción y competencia, no estaría obligada a discriminar propiedad agraria y propiedad urbana, a tiempo de enjuiciar los posibles vicios y declarar la nulidad o anulabilidad de dichos títulos, ya que al momento de su otorgación hacían alusión únicamente a propiedad agraria, de lo contrario, se podría ingresar a una suerte de “saneamiento” de propiedad agraria cuyo origen sea ilegítimo por haber mediado vicios de nulidad en su distribución; en otros términos, no sería constitucionalmente admisible, que una propiedad agraria que en su origen se constituyó de manera ilegal, tales ilegalidades o irregularidades queden subsanadas por el simple hecho de que a tiempo de resolverse la demanda de nulidad o anulabilidad, la propiedad en cuestión, o parte de ella, se hayan convertido en predios urbanos, adquiriendo así “legalidad automática”.

En consecuencia, el cargo de inconstitucionalidad planteado por el incidentista para determinar incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con la Norma Suprema, no es atendible; además, los preceptos legales en cuestión, no representan vulneración al derecho a la propiedad privada como denuncia, ya que ésta goza de la protección que le asigna el art. 56 de la CPE, únicamente en los casos en que sea legítima, cumpla una función social y se encuentre debidamente consolidada, no así en la eventualidad, como en el presente caso, de que el título que la origina esté en discusión en estrados judiciales, por supuestamente adolecer de vicios de nulidad. Tampoco resultan contrarios al precepto que establece que la propiedad inmueble urbana no está sujeta a reversión, ya que la propiedad que sustenta y se origina en el título ejecutorial, como no puede ser de otra manera, hace referencia a una propiedad eminentemente agraria. Finalmente, tampoco son contrarias al art. 186 de la CPE, indicado por el accionante, en cuanto éste establece simplemente la vigencia del Tribunal Agroambiental como el máximo tribunal especializado de la jurisdicción agroambiental y los principios por los cuales se encuentra regido.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Plena; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional y el art. 12.2 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, resuelve declarar la CONSTITUCIONALIDAD de los arts. 36.2, 50.I al VII y de los parágrafos I y II de la Disposición Final Décima Cuarta de la LSNRA.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

No intervienen los Magistrados, Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez, por ser de voto disidente; y, Tata Gualberto Cusi Mamani, por encontrarse con baja médica, razón por la cual se habilitó al Magistrado, Dr. Macario Lahor Cortez Chávez, en suplencia legal.

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

PRESIDENTE

Fdo. Efren Choque Capuma

MAGISTRADO

Fdo. Soraida Rosario Chánez Chire

MAGISTRADA

Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA

FUNDAMENTACION DE VOTO DISIDENTE

Sucre, 20 de marzo de 2013

SALA PLENA

Magistrada: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Sentencia Constitucional Plurinacional: 0355/2013

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 01920-2012-04-AIC

Promovida: Por la Sala Segunda del Tribunal Agrario Nacional -ahora Tribunal Agroambiental-, a instancia de Raúl Jordán Pereda, dentro del proceso agrario de nulidad de titulo ejecutorial que le sigue la Superintendencia Agraria, representada por Erwin Galoppo Von Borries; demandando la inconstitucionalidad de los arts. 36.2, 50 parágrafos I al VII y Disposición Final Decima cuarta de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA) parágrafos I y II, por ser presuntamente contrarios a los arts. 56, 57 “segunda parte” y 186 de la Constitución Política del Estado (CPE).

Departamento: Chuquisaca

I. ANTECENDENTES

La suscrita Magistrada manifiesta su disconformidad con los fundamentos contenidos en la SCP 0355/2013 de 20 de marzo, por lo que, expresa bajo los siguientes argumentos jurídico-constitucionales Voto Disidente en su aprobación.

II. ARGUMENTOS JURÍDICOS DE LA DISIDENCIA

El argumento esencial de la SCP 0355/2013, determina la competencia de la jurisdicción agraria respecto a bienes que por el transcurso del tiempo pasaron a ser urbanos alegando que con otro razonamiento “…se podría ingresar a una suerte de ‘saneamiento’ de propiedad agraria cuyo origen sea ilegítimo por haber mediado vicios de nulidad en su distribución; en otros términos, no sería constitucionalmente admisible que una propiedad agraria que en su origen se constituyó de manera ilegal, tales ilegalidades o irregularidades queden subsanadas por el simple hecho de que a tiempo de resolverse la demanda de nulidad o anulabilidad, la propiedad en cuestión, o parte de ella, se haya convertido en predios urbanos, adquiriendo así ‘legalidad automática’”.

Considero que dicho argumento no es admisible en función de los siguientes argumentos: a) El derecho a la propiedad es un derecho fundamental, que implica la facultad de su titular de ejercerlo (usar, gozar y disponer) siempre que cumpla una función social (art. 56.I de la CPE) coincidente con el art. 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que dispone que toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes, lo que implica que nadie puede ser privado de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa. Esto representa que la garantía de la propiedad implica que a partir de que el Estado brindó un reconocimiento jurídico de su titularidad, la única forma de revertirla es a través de un proceso expropiatorio en el que se incorpore el pago de una justa indemnización; b) Sin embargo de lo referido, debe hacerse una distinción entre la propiedad rural de la propiedad urbana, por la configuración territorial del Estado boliviano y la distribución natural de los asentamientos humanos, la propiedad sobre la tierra en general debe distinguirse de aquella que se ha dado en área urbana cuyo objeto principal es la vivienda, el establecimiento de instituciones públicas, entidades comerciales, espacios de esparcimiento y construcciones urbanas de acuerdo a un proceso de modernización de los asentamiento humanos; de aquella que se da en el área rural, cuyo objeto primordial es el desarrollo del sector agropecuario, la reserva de espacios ambientales protegidos y de lugares ecológicos destinados a la preservación de las especies animales y vegetales. Por ello no puede pensarse que el régimen jurídico podría llegar a equiparar ambos espacios en una misma lógica y dinámica, pues en el primer caso (urbano) se debe preservar la propiedad individual que fue adquirida en el transcurso del tiempo y cuyo objeto va ligado con la dignidad habitacional y ocupacional del ser humano, y en el segundo caso (rural) se debe preservar la vocación y la función social y colectiva de la propiedad agraria, pues contiene el reservorio natural y productivo del país; y, c) En la dinámica de lo señalado cuando un bien agrario rural pasa a ser urbano por una nueva configuración territorial, ésta ya no está sometido a reversión bajo la óptica de la Ley Agraria, al respecto, porque la función de la burocracia agraria ya no tiene sentido en cuanto a un bien urbano, pues ésta ya no tendrá la utilidad de un bien agrario, sino más bien cumplirá una finalidad urbana de acuerdo a lo anteriormente señalado, de ahí que la litigiosidad posible y la construcción de la traditio, si bien pueden tener antecedentes agrarios, deberán ser sometidos a la justicia civil y no a la justicia agraria máxime cuando la propiedad pudo haber pasado a terceros y por tanto se encuentra comprometida la seguridad jurídica y la buena fe del Estado.

Es decir, debe considerarse que la separación de materias entre lo civil y lo agrario que la Constitución efectúa no es arbitraria sino que deviene de la especialidad en este sentido cuando un terreno agrario se transforma en propiedad urbana todo vicio o error, etc. debe pasar a la competencia del juez ordinario civil lo que no implica se produzca una “legalidad automática” como dice la SCP 0355/2013, justamente porque por el transcurso del tiempo y la modificación de la realidad el título ya no es agrario sino corresponde a propiedad urbana. La separación entre un juez civil y agroambiental influye en el debido proceso, es decir, afecta el derecho a la defensa y al juez natural máxime si se considera que la mancha urbana crece vertiginosamente; terceros de buena fe que constantemente van adquiriendo propiedades agrarias ahora citadinas cuyos títulos bajo este criterio son revisables no por lógicas de derecho ordinario sino de función agroambiental lo que no resulta lógico y relativiza la propiedad urbana de grandes espacios geográficos de nuestras ciudades.

Debo hacer notar que el nivel central es competente para entregar títulos ejecutoriales, pero conforme al Decreto Supremo (DS) 24447 de 20 de diciembre de 1996, Reglamentario a la Ley de Participación Popular y Descentralización, era también competente para homologar la mancha urbana, por lo que se entiende que lo hacía previo saneamiento, en este sentido considero que una vez admitido el registro en derechos reales y aprobada la norma que amplia la mancha urbana e incluso se aprueban planos de aprobación de construcciones, los vicios en la traditio no pueden ya ser observados con criterios agroambientales, ello por el principio de buena fe que rige los actos estatales respecto de terceros de buena fe.

Asimismo debo hacer notar que la Ley de Regularización del Derecho Propietario sobre Bienes Inmuebles Urbanos Destinados a Vivienda en su art. 8, establece que: “Los Jueces Públicos en materia Civil y Comercial, tienen además de las competencias jurisdiccionales otorgadas por Ley, la de conocer y resolver en primera instancia las acciones judiciales individuales relativas a la regularización del derecho propietario sobre bienes inmuebles ubicados en el radio urbano o área urbana, definida en el marco del proceso de regularización y conforme a procedimiento establecido en el Artículo 13 de la presente Ley”, es decir, otorga competencia a los jueces ordinarios de forma que bajo el criterio de la SCP 0355/2013, resultaría inconstitucional.

Considero que debió condicionarse la constitucionalidad de las normas sometidas a control constitucional al criterio de que en situaciones en las cuales la propiedad agraria se haya devenido en urbana por el principio de seguridad jurídica y el juez natural debe regirse por las leyes civiles y la competencia debe ser del juez civil y no del agroambiental.

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA


FICHA TÉCNICO JURÍDICA DCMI


Fuente: Gaceta Oficial de Bolivia

Enlace Gaceta Bolivia: https://gacetaoficialdebolivia.gob.bo/

Edición: Gaceta No 0686

Tipo: SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL No 0355/2013

Enlace Permanente para citar: https://www.vobolex.org/bolivia/sentencia-constitucional-plurinacional-no-03552013-del-20-de-marzo-de-2013

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