SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0552/2013

Sucre, 15 de mayo de 2013

SALA PLENA

Magistrado Relator: Efren Choque Capuma

Acción de inconstitucionalidad abstracta

Expediente: 02117-2012-05-AIA

Departamento: Tarija

La acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta por Alan Echart Sossa, Asambleísta Departamental Suplente de Tarija, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 1, 11, 12, 13 y 14 del “Reglamento para determinar la existencia o no de reservorios compartidos entre dos o más departamentos, así como la determinación y aplicación del factor de distribución”, aprobado por la Resolución Ministerial (RM) 497-11 de 16 de diciembre de 2011 y los arts. “3 y 9” de la RM 033-12 de 3 de febrero de 2012, por vulnerar supuestamente los arts. 109.II, 351.IV, 368 y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Mediante memorial presentado el 14 de noviembre de 2012, cursante de fs. 4 a 16 vta., el accionante, expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

Somete a control normativo los arts. 1, 11, 12, 13, y 14 del “Reglamento para determinar la existencia o no de reservorios compartidos entre dos o más departamentos, así como la determinación y aplicación del factor de distribución”, aprobado por la RM 497-11 y los arts. “3 y 9” de la RM 033-12, de modo que se alcance la efectiva aplicación del ordenamiento jurídico y se defienda la supremacía de la Constitución frente a normas positivas inferiores que transgreden las normas constitucionales.

El Ministerio de Hidrocarburos y Energía a través de su representante dictó la RM 497-11, que aprueba el referido Reglamento y la RM 033-12, que aprueba las modificaciones del mismo, instrumentos legales de carácter normativo que a través de los artículos ahora impugnados vulneran directamente lo establecido en los arts. 109.II, 351.IV, 368 y 410.II de la CPE.

Sustenta que el principio de supremacía constitucional impone a la autoridad a tiempo de dictar un instrumento normativo que éste no sólo contemple una validez formal, sino fundamentalmente que este provista de validez material; es decir, que el contenido de la norma guarde absoluta relación con los postulados de la ley Norma Suprema.

El art. 109.II de la CPE, establece que los derechos sólo podrán ser regulados por la ley, lo que implica que ninguna otra norma de menor rango podrá desarrollar un derecho constitucional. En ese sentido, la misma Constitución determinó que una resolución ministerial no puede regular derechos constitucionales, resultando tal invocación constitucional pertinente, al encontrarse frente a derechos esenciales como el percibir regalías. Al respecto el art. 351.IV de la CPE, concordante con el art. 109.II, establece que las regalías por el aprovechamiento de los recursos naturales son un derecho y una compensación por su explotación y se regularán sólo por la Constitución y la ley.

Por lo que la propia Constitución es la que regula aspectos importantes sobre el pago de regalías a los departamentos productores de hidrocarburos, teniendo estos el derecho a percibir una regalía del 11% de su producción fiscalizada de hidrocarburos, estableciendo así como una de las competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos la administración de dichas regalías, las cuales deben ser transferidas de manera directa y automática al “Tesoro General del Departamento” productor.

El principio de reserva legal se aplica a todos los temas inherentes a la Constitución, resultando los más importantes los derechos fundamentales, los cuales únicamente podrán ser regulados por ley. De acuerdo al señalado principio, todos los derechos constitucionales son iguales y no existe superioridad de unos sobre otros, estableciendo así que el derecho a percibir regalías tiene la misma importancia que otros derechos como a la vida, a la salud, etc.

Los artículos impugnados, contravienen los arts. 109.II, 351.IV, 368 y 410.II de la CPE, por cuanto los departamentos productores tienen el derecho a percibir una regalía del 11% de su producción fiscalizada de hidrocarburos, las mismas que deben ser transferidas de manera directa y automática al “Tesoro General del Departamento”, por lo que cualquier norma inferior a la Constitución y a las leyes, no puede regular la aplicación de los artículos mencionados mucho menos Resoluciones Ministeriales como las 497-11 y 033-12, que mediante los artículos impugnados pretenden regular el derecho a percibir el 11% de las regalías de la producción fiscalizada de hidrocarburos.

I.2. Admisión y citación

Por AC 0885/2012-CA de 5 de diciembre (fs. 17 a 20), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta y ordenó poner en conocimiento del Ministro de Hidrocarburos y Energía, como personero legal del órgano que generó las normas impugnadas, diligencia que se cumplió el 18 de febrero de 2013 (fs. 44).

I.3. Alegaciones del órgano que generó la norma impugnada

Juan José Hernando Sosa Soruco, Ministro de Hidrocarburos y Energía, mediante memorial presentado el 11 de marzo de 2013 (fs. 60 a 88), presentó su informe, manifestando que: a) Los hidrocarburos son de propiedad del pueblo boliviano y del Estado, siendo responsabilidad del mismo el garantizar el acceso equitativo del pueblo a los beneficios provenientes de la explotación de tales recursos naturales, asignando una participación prioritaria a los departamentos donde se encuentren estos; b) Ante la pretensión de un departamento de ser beneficiario del aprovechamiento de los hidrocarburos que entiende se estén explotando en su territorio, corresponde al Estado resolver tal pretensión, debiendo además definir la política de hidrocarburos, promover su desarrollo integral, sustentable y equitativo y garantizar la soberanía energética; c) Los Ministros de Estado entre sus atribuciones tienen el dictar normas administrativas en el ámbito de su competencia, disposición que es la base constitucional del art. 14.4 y 22 del Decreto Supremo (DS) 29894 de 7 de febrero de 2009, que establece como atribución del Ministerio de Hidrocarburos y Energía el dictar normas administrativas en el ámbito de su competencia y emitir entre otras resoluciones ministeriales, en concordancia con las atribuciones que se le asignan a esta cartera de estado, en el marco de las competencias asignadas al nivel central por la Constitución Política del Estado; asimismo, el art. 58 inc. c) del DS 29894 determina el “Normar en el marco de su competencia, la ejecución de la Política Energética del País”; d) La Ley de Hidrocarburos (LH), norma las actividades hidrocarburíferas de acuerdo a la Constitución Política del Estado, constituyéndose el art. 45 de la mencionada Ley en la norma jurídica aprobada por el Órgano Legislativo que contempla el tratamiento de los reservorios compartidos entre dos o más departamentos; e) A requerimiento de representantes de los departamentos se realizó un proceso de mejoramiento de las disposiciones del referido Reglamento, es ese sentido que el Ministerio de Hidrocarburos y Energía resolvió disponer la modificación del precitado Reglamento, emitiendo la RM 033-12 de 3 de febrero de 2012 y posteriormente emitió la RM 222-12 de 20 de agosto de 2012, con la finalidad de que la población tenga una mayor comprensión y pueda realizar una mejor aplicación de los procedimientos establecidos por el referido Reglamento, resolviendo aprobar el texto ordenado de dicho Reglamento; f) Las Resoluciones Ministeriales hoy impugnadas aprobaron el Reglamento que permite dar operatividad a la aplicación del art. 45 de la Ley de Hidrocarburos, encontrando su primera aplicación en el caso de la determinación de si los campos Margarita y Huacaya eran o no campos compartidos entre los departamentos de Chuquisaca y Tarija, así como determinar el factor de distribución, de evidenciarse dicha conectividad entre ambos campos; g) El 13 de febrero de 2012, Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), suscribió un contrato con la Empresa Gaffney, Cline $ Associates, Inc., con el objeto de dar cumplimiento a lo previsto por la Constitución y el art. 45 de la LH, de acuerdo a lo dispuesto por el precitado Reglamento, dicha empresa emitió su informe final señalando la existencia de reservorios compartidos entre Chuquisaca y Tarija, determinando el correspondiente factor de distribución, informe que fue aprobado por YPFB el 19 de abril de 2012 y puesto a conocimiento de la población boliviana y los departamentos involucrados; h) Conforme a los arts. 351.IV, 353 y 368 de la CPE, debe entenderse a la regalía como un derecho del Estado que como compensación económica es pagada al mismo, que debe ser destinada a los departamentos productores, la cual es una consecuencia del acceso equitativo que se reconoce a los departamentos productores, respecto de los beneficios provenientes del aprovechamiento de uno de sus recursos naturales, más no debe ser confundida como un derecho fundamental del que goza una persona frente al derecho que tiene el Estado en nombre y representación del pueblo boliviano para ejercer la propiedad de toda la producción de hidrocarburos del país, por ello el tratamiento de toda regalía al no ser un derecho fundamental, no requiere ser desarrollado por una ley en sentido formal; sino debe entenderse que el mismo puede ser regulado por las normas que integran el ordenamiento jurídico en general, en el marco de las competencias establecidas en la Constitución, las leyes y demás disposiciones; i) Respecto del desarrollo legal existente de la regalía y del acceso del pueblo a los beneficios provenientes del aprovechamiento de los recursos naturales, debe señalarse que aún si se llegará entender que los derechos fundamentales de las personas naturales y el derecho del Estado -a la propiedad de lo hidrocarburos en representación de pueblo boliviano- son tratados por igual por la Constitución y por ende debería aplicarse el principio de reserva legal, la voluntad del Órgano Legislativo plasmada en la Ley de Hidrocarburos se constituye en la Ley especial que desarrolla y regula el tratamiento de regalías; j) Los artículos impugnados no pretenden alterar el tratamiento de las regalías, sino que establecen los procedimientos para realizar estudios que determinen la existencia o no de reservorios compartidos y la aplicación del factor de distribución, limitándose a operar en el marco de las competencias establecidas para el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, lo dispuesto por el art. 45 de la LH; k) Dichos artículos fueron emitidos por autoridad competente, en el marco de la Ley 2341 de 23 de abril de 2002, teniendo como principal motivación la falta de mecanismos adecuados para la determinación de la existencia o no de reservorios compartidos y la actualización de mecanismos para establecer los factores de distribución. Por lo que el Ministerio de Hidrocarburos y Energía emitió un Reglamento el cual fue resultado de reuniones con la sociedad civil organizada, buscando así resguardar el principio de equidad en la redistribución de los beneficios de las regalías; l) Debe considerarse que el Reglamento tiene como causa constitucional el consagrar el derecho que tiene todo departamento a beneficiarse del aprovechamiento de sus recursos naturales, resultando por ello acorde que el ordenamiento jurídico contemple disposiciones que permitan dilucidar la posibilidad de la existencia de reservorios compartidos entre dos o más departamentos, que establezca la proporción de los mismos y el resultado técnico evidente de dicha relación, con la finalidad de resguardar el acceso del pueblo boliviano a los beneficios provenientes del aprovechamiento del recurso natural y la asignación prioritaria de la participación de los territorios donde se encuentra el mencionado recurso, constituyéndose así la Ley de Hidrocarburos en la Ley especial que norma las actividades hidrocarburíferas de acuerdo a la Constitución, por lo que la regla establecida en el art. 109 de la CPE, no fue vulnerada, toda vez que dicho instituto fue regulado mediante la Ley de Hidrocarburos en lo concerniente al tratamiento de regalías y su pago correspondiente por parte de los sujetos pasivos así como el beneficio de los departamentos productores de hidrocarburos a percibir una regalía del 11% de su producción departamental fiscalizada cumpliendo así lo previsto por los arts. 351.IV y 368 de la CPE, y sin que de manera alguna se contradiga lo previsto por el art. 410.II de la CPE. En ese sentido, la reglamentación a esas disposiciones constitucionales fueron contempladas y desarrolladas por los arts. 27, 45 y 52 de la LH, por lo que de ninguna forma se vulneró el beneficio de los departamentos a percibir regalías, sino que más bien ese derecho a la participación de los departamentos de las regalías fueron reglamentados por los arts. 1 y 45 de la LH, los mismos que han sido reglamentados en su parte operativa por otra disposición inferior (Resolución Ministerial); ll) Respecto a la constitucionalidad de los arts. 3, 8, 10, 11, 12, 13 y 14 del Reglamento, debe indicarse que la definición realizada sobre el factor de distribución, la forma en la que se establece para cada departamento, el carácter que se le reconoce a los resultados del informe que lo determina, la forma de su actualización en reconocimiento de su carácter dinámico, así como a los efectos del mismo en su relación con las regalías, en función al Reglamento de Liquidación de Regalías y Participación al Tesoro General de la Nación (TGN), por la producción de hidrocarburos, son preceptos que desarrollan las previsiones constitucionales en materia de hidrocarburos, en el entendido de que sin constituirse en un derecho fundamental, operativizan lo dispuesto por el art. 45 de la LH, en el marco de la norm...

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