SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0850/2013

Sucre, 17 de junio de 2013

SALA PLENA

Magistrada Relatora: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 01918-2012-04-AIC

Departamento: Chuquisaca

En la acción de inconstitucionalidad concreta promovida por la Sala Primera del Tribunal Agrario Nacional -ahora Tribunal Agroambiental- a instancia de Cliver Villalba Aguirre en representación legal de Federico Reynaga Cuba, demandando la inconstitucionalidad del art. 157 del Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007, y de los parágrafos IV, VI inc. f) y IX de la Guía para la Verificación y Valoración de la Función Económica Social Cuando Existen Indicios o Denuncias de la Existencia de las Relaciones Servidumbrales, Trabajo Forzoso y Formas Análogas, aprobada por la Resolución Biministerial 005/2007 de 14 de noviembre, por ser presuntamente contrarios a los arts. 8, 13, 109.II, 115.II, 117, 119, 120.I, 180.I, 397 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado ante la Sala Primera del Tribunal Agrario Nacional, ahora Tribunal Agroambiental, el 2 de julio de 2010, cursante de fs. 1 a 6 vta., el representante señaló:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del proceso contencioso administrativo contra el Director del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), por el cual se impugna la Resolución Administrativa (RA) 03 de 26 de noviembre de 2007, emergente del proceso de reversión del predio “Itane”, su mandante cuestionó el contenido del art. 157 del DS 29215 y de la Guía Para la Valoración de la Función Económica Social Cuando Existen Indicios o Denuncias de la Existencia de Relaciones Servidumbrales, Trabajo Forzoso o Formas Análogas, esta última aprobada por Resolución Biministerial 005/2007 de 14 de noviembre, por disponer entre otros, que la relación servidumbral es causal para desconocer el derecho propietario rural en el proceso de saneamiento.

Al respecto sustenta su incidente de inconstitucionalidad señalando que el art. 157 del DS 29215, ordena desconocer áreas efectivamente aprovechadas de los predios rurales, cuando se denuncie la existencia de relaciones servidumbrales en el proceso productivo, sin valorar la producción y el trabajo existente en el predio, provocando la declaratoria de tierra fiscal de la propiedad ganadera, aunque en la misma exista ganado; aspectos contrarios a lo preceptuado por el art. 397 de la CPE, que textualmente dispone que el trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria, de modo que en las propiedades ganaderas, el propietario tiene el deber de criar ganado, y por su parte el Estado de garantizarle su derecho propietario, más no condicionar el mismo a la inexistencia de denuncia de relación servidumbral, lo que en los hechos se hizo mediante el citado Decreto Supremo, en base al cual, se pronunció la Resolución Biministerial que tipifica como relación servidumbral, el retraso en el pago de los salarios de trabajador, ser dirigente del gremio ganadero, no presentar los recibos de pago de salarios, no acreditar aportes a los fondos de seguridad social, la precariedad en la vivienda del trabajador, la ubicación y dificultad en el acceso al predio, la dificultad que tenga el trabajador para buscar otra fuente laboral, distorsión del mercado en la región donde se encuentra el predio, falta de acceso a la tierra propia del trabajador, extremos ajenos al proceso de reversión que tiene por objeto únicamente verificar el no abandono de la propiedad agraria. Señala que dicha decisión viola el principio de igualdad, ya que establece únicamente que los productores del campo, propietarios de medianas empresas agropecuarias, pierden su derecho propietario de la unidad productiva por la denuncia de infracciones laborales en el proceso productivo, faltas por las cuales, a otros productores no dedicados a la actividad agropecuaria, se les aplica la Ley General del Trabajo, con todas las garantías procesales. Continúa afirmando que el Decreto cuestionado, viola el principio de reserva de ley, el cual conforme a la “SC 0009/2004”, limita al Órgano Ejecutivo a desarrollar temas que deben ser propuestos por una Ley y por el Órgano Legislativo, como es la imposición de sanciones a infracciones en cualquier materia, ya que ello supone la restricción de derechos fundamentales de las personas.

De otro lado, afirma la inconstitucionalidad del parágrafo IX de la Resolución Biministerial 005/2007 al reconocer al INRA, capacidad legal para procesar y sancionar la falta de pago de salarios, modificó expresamente los arts. 5, 6, 8 y 9 del Código Procesal del Trabajo (CPT), desconociendo la garantía de la separación de funciones, jerarquía normativa y reserva legal; instancia que amparada en aquella norma, pese a verificar la existencia de trabajo productivo (ganado y producción agrícola), en la Resolución de reversión del predio “Itane”, estableció el incumplimiento de la función social por incumplimiento de obligaciones patronales, analfabetismo del trabajador, carencia de propiedad privada rural del trabajador, etc. Por lo tanto, la norma cuestionada ha sido emitida violando los principios de separación de funciones, reserva legal, jerarquía normativa y supremacía constitucional, porque se promulgó usurpando funciones del Órgano Legislativo, única instancia con facultades legales para definir qué conductas son punitivas, las competencias de la autoridad, los procedimientos para su investigación y las sanciones a imponerse a sus autores, porque dichos procedimientos fueron establecidos en una Resolución Biministerial.

Finaliza señalando, que el punto VI inc. f) de la misma Guía, se dispone que los funcionarios cuidarán que el llenado de los formularios de verificación se apliquen de manera separada con la privacidad necesaria, lo que violenta el derecho a la comunicación procesal y como consecuencia se priva al administrado del derecho a la defensa, igualdad, “seguridad jurídica” en la aplicación objetiva de la ley, puesto que provoca que la declaración o entrevista de los trabajadores se realice en privacidad, es decir, sin comunicar al propietario la producción de tal acto.

I.2. Admisión y citación

Por AC 0841/2012-CA de 7 de noviembre (fs. 37 a 42) se dispuso revocar la Resolución de 26 de julio de 2010, que rechazaba el entonces recurso incidental de inconstitucionalidad, y admitió la acción de inconstitucionalidad concreta, ordenando ponerla en conocimiento de Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y de los Ministros de Trabajo, Empleo y Previsión Social; y, de Desarrollo Rural Agropecuario y Medio Ambiente, como personeros del órgano que generó la norma impugnada; acto que fue cumplido con la ejecución de las notificaciones respectivas de 28 y 31 de diciembre de 2012 (fs. 63, 66 y 69).

I.3. Alegaciones de los personeros del órgano que generó la norma impugnada

La Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, Nemesia Achacollo Tola, mediante memorial de 10 de enero de 2013, cursante de fs. 90 a 93 vta., se apersonó y señaló lo siguiente: a) El incumplimiento de la función económica social, así como la explotación de la tierra que aplica un sistema de servidumbre, son considerados por la Constitución Política del Estado como latifundio, sancionado con la reversión de la propiedad al dominio del Estado; b) Conforme a las normas constitucionales, las propiedades deben cumplir con la función social o económica social para salvaguardar su derecho, de acuerdo a la naturaleza de la propiedad; c) Así el art. 397.III de la CPE, establece que la función económica social debe entenderse como el empleo sustentable a la tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio del interés colectivo y de su propietario; y no como pretende hacer creer el accionante, que dicha función se cumple con tener actividad y explotar la tierra, puesto que la explotación debe además en beneficio de la sociedad, erradicar cualquier servidumbre o forma de trabajo forzoso, extremos comprendidos en el Convenio 29 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) ratificado por Bolivia el 31 de mayo de 2005; por lo tanto, la Resolución Biministerial 005/2007, como el art. 157 del DS 29215, no vulneran ninguna norma constitucional, al contrario tiene su base y se encuentra respaldada por los Convenios 29 y 105 de la OIT y por el art. 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; d) La normativa agraria establece las acciones y procedimientos para presentar reclamos que se creyeren convenientes, debiendo agotarse previamente a acudir a la jurisdicción constitucional, lo que no se hizo uso por parte del presunto afectado; e) En cuanto a la supuesta usurpación de funciones, es un aspecto resuelto por los AACC 0369/2010-CA, 0210/2010-CA y 0127/2005-CA, en los que se estableció que a través del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad no se puede impugnar la lesión referida a una supuesta usurpación de funciones, por cuanto, para ello existen otros medios o recursos que la propia Constitución reconoce al efecto; y, f) La antes mencionada Guía, establece el periodo probatorio utilizado por las partes cuando lo creyeren conveniente, no siendo evidente lo manifestado, relacionado con la falta de procedimiento para la reversión en caso de evidenciarse servidumbre. Por lo referido, considera que la demanda no tiene asidero legal alguno, por cuanto, las normas impugnadas no vulneran derechos fundamentales.

Por su parte, Daniel Santalla Torres, Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en escrito cursante de fs. 112 a 115, alega lo que sigue: 1) El Tribunal Constitucional ya emitió criterio sobre la inconstitucionalidad de la Resolución Biministerial 005/2007, señalando que no transgrede la jerarquía normativa de la anterior ni de la actual Constitución Política del Estado; 2) El Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social tiene como una de sus atribuciones, aplicar políticas dirigidas a erradicar el trabajo forzoso o cualquier otra forma análoga de explotación y servidumbre, de conformidad con lo preceptuado por la Constitución, el DS 29894 de 7 de febrero de 2009 y demás disposiciones conexas; 3) Resulta contradictorio que se estigmatice de inconstitucional la Resolución Biministerial 005/2007 y los instrumentos legales aprobados por la misma, como ser los Formularios de verificación sobre encuestas a trabajadores y propietarios de predios, así como la Guía de Verificación, que constituyen instrumentos que facilitan al INRA, a constatar que los ciudadanos que residen en forma legal en este Estado, no sean víctimas de servidumbre, trabajos forzosos y otros; 4) Lo establecido en el art. 157 del DS 29215, garantiza que las actividades productivas que desarrolle un propietario no sean contrarias al beneficio de la sociedad y al interés colectivo en el cumplimiento de la función económica social; 5) Las actuaciones administrativas, están sujetas al principio de legalidad, por lo tanto, deben subordinarse a las normas jurídicas preestablecidas; lo contrario implicaría incurrir en ilegalidad y/o nulidad de los mismos; 6) El INRA, simplemente efectuó su trabajo en cumplimiento de las funciones que le fueron delegadas por ley; en el desempeño de dicha labor, dispuso la reversión del predio “Itane” al Estado; 7) La ley no es solamente el instrumento que emana del “Poder” Legislativo, sino que también puede ser que emita otro órgano del Estado, siempre que reúna las características de generalidad, autoridad y obligatoriedad; y, 8) El DS 29215 está respaldado por la Convenio 29 de la OIT, relativo al trabajo forzoso y obligatorio. Por lo señalado solicita que se declare “infundado el Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad”.

II. CONCLUSIONES

II.1. Las normas del art. 157 del DS 29215, disponen lo siguiente:

“ARTÍCULO 157.- (EL BENEFICIO DE LA SOCIEDAD Y EL INTERÉS COLECTIVO EN EL CUMPLIMIENTO DE LA FUNCIÓN ECONÓMICO – SOCIAL RESPECTO A LAS RELACIONES SERVIDUMBRALES). El beneficio de la sociedad y el interés colectivo son inherentes al cumplimiento de la función económico -social, por lo que las actividades productivas que desarrolle un propietario no deben ser contrarias a esta previsión.

Donde exista un sistema servidumbral, trabajo forzoso, peonazgo por deudas

y/o esclavitud de familias o personas cautivas en el área rural, que violentan lo establecido en los Artículos 5 y 157 de la Constitución Política del Estado, en Convenios Internacionales ratificados por el Estado Boliviano, Artículos 144 y 145 de la Ley Nº 3464, Numerales 3 y 4 de la Ley Nº 1715, y la Disposición Final Cuarta de la Ley Nº 1715 son contrarias al beneficio de la sociedad y el interés colectivo, en consecuencia implica el incumplimiento de la función económico – social, aunque en el predio existieren áreas efectivamente aprovechadas y se estará a las previsiones de la Ley y el presente Reglamento.

No se reconocen las deudas de obligaciones personales como resultado de relaciones servidumbrales, trabajo forzoso, peonazgo, esclavitud o cautiverio.

De establecerse que con relación al personal asalariado exista incumplimiento de obligaciones laborales, el Instituto Nacional de Reforma Agraria denunciará a la instancia competente”.

II.2. Las normas constitucionales consideradas infringidas por el accionante, son:

El artículo 8, que determina:

“I. El Estado asume y promueve como principios ético-morales de la sociedad plural: ama qhilla, ama llulla, ama suwa (no seas flojo, no seas mentiroso ni seas ladrón), suma qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa), teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) y qhapaj ñan (camino o vida noble).

II. El Estado se sustenta en los valores de unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para vivir bien”.

El artículo 109, que prescribe:

“I. Todos los derechos reconocidos en la Constitución son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección.

II. Los derechos y sus garantías sólo podrán ser regulados por la ley”.

El artículo 397, que precisa:

“I. El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria. Las propiedades deberán cumplir con la función social o con la función económica social para salvaguardar su derecho, de acuerdo a la naturaleza de la propiedad.

II. La función social se entenderá como el aprovechamiento sustentable de la tierra por parte de pueblos y comunidades indígena originario campesinos, así como el que se realiza en pequeñas propiedades, y constituye la fuente de subsistencia y de bienestar y desarrollo sociocultural de sus titulares. En el cu...

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