SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1714/2012
Sucre, 1 de octubre de 2012

Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
Recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad
Expediente: 2011- 23057-47-RDI
Departamento: Santa Cruz

En el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad -ahora acción de inconstitucionalidad abstracta- interpuesto por Rubén Armando Costas Aguilera, Gobernador del departamento Autónomo de Santa Cruz, demandando la inconstitucionalidad del art. 80.1 de la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”, por ser presuntamente contrarios a los arts. 297.I.3 y 299.II.2 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

En el memorial presentado el 11 de enero de 2011, cursante de fs. 5 a 12, el recurrente fundamenta su recurso, bajo los siguientes argumentos:

La autonomía debe ser entendida como la cualidad gubernativa que adquiere una entidad territorial de acuerdo con las condiciones y procedimientos establecidos en la Constitución Política del Estado y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, que implica la igualdad jerárquica entre entidades territoriales autónomas, la elección directa de sus autoridades, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva en el ámbito de su jurisdicción territorial. La entidad territorial como el organismo que administra y gobierna en la jurisdicción de una unidad territorial mediante los gobiernos autónomos legítimamente constituidos como depositarios de la confianza ciudadana al servicio de la misma, por lo que las competencias preestablecidas en la Constitución Política del Estado deben ser estrictamente respetadas.

En ese orden, la autonomía de las entidades territoriales debe estar informada por el principio de complementariedad, entendida como la ineludible concurrencia del nivel central del Estado y los gobiernos autónomos a objeto de garantizar la sostenibilidad del Estado y de las autonomías, en equidad y proporcionalidad de responsabilidades, implementando para ello mecanismos de redistribución que garanticen dicha equidad.

El art. 297 de la CPE, es categórico al establecer y definir las clases de competencias: privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas; empero, la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez” en su art. 80.1, altera el sentido constitucional de las competencias concurrentes, pues éstas son aquéllas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente la facultad reglamentaria y ejecutiva, derivándose de ello dos obligaciones positivas para los órganos del poder constituido. Para el nivel central del Estado la obligación positiva consiste en que a la Asamblea Legislativa Plurinacional le corresponde la legislación sobre una determinada materia de carácter nacional, en tanto que para las entidades territoriales autónomas la obligación positiva consiste en ejercer facultades de reglamentación y de ejecución. A contrario sensu, el Órgano Legislativo está impedido de ejercer las facultades reglamentarias y ejecutivas, porque éstas se encuentran encomendadas a las entidades territoriales autónomas.

Entonces, asumir la facultad legislativa sobre una determinada materia y además de ello, asumir las facultades reglamentarias y ejecutivas, distorsiona la naturaleza jurídica de las competencias concurrentes, por cuanto las competencias exclusivas suponen el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva que tiene un determinado nivel de gobierno sobre una materia, pudiendo transferir estas dos últimas, mientras que las competencias concurrentes encomiendan al nivel central del Estado la emisión de la norma nacional de una determinada materia, reservándose a los otros niveles la ejecución y reglamentación de la misma.

Respecto de la obligación positiva para las entidades territoriales autónomas, éstas se encuentran habilitadas para ejercer las facultades reglamentarias y ejecutivas, lo que supone que están impedidas para ejercer la facultad legislativa sobre una determinada materia, que está reservada para el nivel central; por tanto, ejercer una obligación positiva que no corresponde, va en desmedro del ejercicio de las obligaciones positivas reservadas para las otras instancias como ser los gobiernos departamentales autónomos.

En consecuencia, el art. 297.I de la CPE, al establecer que las competencias concurrentes se ejercerán por el nivel central del Estado, se refiere a la obligación positiva que tiene de legislar en cuanto a la Ley General, y al involucrar a las entidades territoriales autónomas, se refiere al ejercicio simultáneo de las facultades reglamentarias y ejecutivas, entre éstas. Asimismo, la citada norma constitucional al enumerar las competencias concurrentes, determina que una de ellas es la gestión del sistema de salud y educación; esto quiere decir que el Órgano Legislativo es el encargado de elaborar normas sobre una determinada materia de carácter nacional, y las entidades territoriales autónomas encargadas de elaborar la reglamentación y ejecución de esa norma de manera simultánea; sin embargo, el art. 80.1 de la Ley de Educación referida, constituye un grave retroceso en materia de descentralización administrativa, pues la norma impugnada centraliza nuevamente la administración de la educación a través de la creación de una Dirección Departamental de Educación dependiente del Ministerio de Educación, cuando dispone que a través de esta Dirección se ejerza las facultades de implementación, administración y gestión de la educación, y más aún cuando en su Disposición Transitoria Novena inc. d), dispone que: “Los recursos inscritos en los Gobiernos Departamentales para el pago de haberes del magisterio fiscal, deben ser transferidos a las Direcciones Departamentales de Educación, en tanto éstas no cuenten con la capacidad técnica y operativa para administrar el presupuesto de las partidas respectivas, éstos se ejecutarán bajo la administración del Ministerio de Educación”.

Con la norma impugnada se vulnera el espíritu de las autonomías y el avance de la descentralización administrativa establecida y reconocida en la Constitución Política del Estado, al definir que la educación debe ser administrada y ejecutada por las entidades territoriales autónomas que gozan de legitimidad por el voto popular, legitimidad y condición que carecen las Direcciones Departamentales de Educación dependientes del Ministerio de Educación creadas por la Ley de Educación.

En vigencia de la descentralización administrativa implementada por la Ley 1654, se establecía como atribución de las Prefecturas Departamentales en su art. 5 inc. g), la facultad de administrar, supervisar, controlar, por delegación del gobierno nacional los recursos humanos y las partidas presupuestarias asignadas al funcionamiento de los servicios personales de educación; por tanto, si ya se ejercía un derecho o atribución respecto a la administración de la educación en los departamentos, el sistema autonómico implica mayor profundización de dichas competencias, situación que no ocurre con la puesta en vigencia de la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez” en su art. 80.1, pues únicamente establece que los gobiernos departamentales son responsables de dotar, financiar y garantizar los servicios básicos, infraestructura, mobiliario, material educativo y equipamiento a los institutos técnicos y tecnológicos en su jurisdicción; cuando estas competencias en vigencia de la Ley de Descentralización abrogada, estaban reservadas a los gobiernos municipales, vulnerando con ello competencias ya asumidas por estos.

De otro lado, se omite la planificación del desarrollo humano que está necesariamente a cargo de los gobiernos departamentales en esa su jurisdicción, en ejercicio de su competencia exclusiva sobre la misma, desarrollo humano que subsume a dicho ámbito la gestión de educación, ya que se no puede concebir este concepto sin educación; por tanto, en obediencia del mandato constitucional, la gestión y administración de la educación debe estar a cargo de los gobiernos departamentales, y no limitarle simplemente a dotar de infraestructura a la educación técnica.

El espíritu del Estado autonómico, tiene la finalidad de establecer un nuevo tipo de Estado dejando atrás el Estado unitario, pero lamentablemente con la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”, ni las competencias de la descentralización administrativa se pueden ejercer, cuando el espíritu del Estado autonómico es precisamente el ejercicio de las competencias ya ejercidas dentro de la descentralización.

Finaliza señalando que existen normas de la Ley de Educación conexas con el art. 80.1, tal el caso de los arts. 76, 78 y 79, que determinan la estructura administrativa y la gestión del Sistema Educativo Plurinacional, que restan las competencias al nivel departamental y desconocen el art. 299.II.2 de la CPE, referente a las competencias concurrentes ejercidas por el nivel central y las entidades territoriales autónomas, de conformidad con el art. 297.I. de la misma Norma Suprema, porque conjuntamente con el art. 80.1 se determina la estructura departamental de la gestión del sistema educativo, por lo que solicita se declare la inconstitucionalidad del art. 80.1 de la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez” se disponga la expulsión de dicho precepto, así como de las normas conexas citadas.

I.2. Admisión y citación

Por AC 0084/2010-CA de 22 febrero de 2012 (fs. 13 a 17), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió el recurso y dispuso se ponga en conocimiento de Álvaro Marcelo García Linera, Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en su condición de personero del Órgano que generó la norma impugnada, diligencia que se realizó el 13 de abril de 2012 (fs. 36).

I.3. Alegaciones del personero del Órgano que generó la norma impugnada

En el memorial presentado el 4 de mayo de 2012, (fs. 239 a 242), Álvaro Marcelo García Linera, en su calidad de Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, alegó lo siguiente:

De conformidad con lo previsto en el art. 297.I.3 de la CPE, las competencias concurrentes son aquellas cuya legislación corresponde ser desarrollada por el nivel central del Estado, es decir, por la Asamblea Legislativa Plurinacional, correspondiendo a las entidades territoriales autónomas desarrollar las facultades reglamentarias y ejecutiva, es decir, a los gobiernos departamentales. Por mandato del art. 299.II.2. de la CPE, la gestión del sistema de educación es una competencia concurrente, ejercida por el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas.

El art. 80.1 incs. a) y b) de la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”, guarda coherencia con los preceptos constitucionales señalados precedentemente, cuando establece que los gobiernos departamentales son los “responsables de dotar, garantizar los servicios básicos, infraestructura, mobiliario, material educativo y equipamiento a los institutos técnicos y tecnológicos en su jurisdicción, así como el “apoyo a programas educativos con recursos establecidos en las normas en vigencia”, porque determina facultades ejecutivas a ser ejercidas por los gobiernos departamentales, con lo que se cumple estrictamente los preceptos constitucionales previstos en los arts. 297.I.3 y 299.II.2 de la CPE.

El recurrente -hoy accionante- no puede fundamentar la inconstitucionalidad de la norma impugnada argumentando que es contraria a la Ley de Descentralización Administrativa, porque en criterio suyo la autonomía implicaría mayor profundización de la descentralización administrativa; primero, porque una acción abstracta de inconstitucionalidad, no puede fundamentarse en función a una norma de igual jerarquía que la que se está cuestionando, y, segundo, porque la norma con la que se pretende fundamentar se encuentra abrogada, de acuerdo con la Disposición Abrogatoria prevista en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”.

Tampoco puede señalar que existen normas conexas inconstitucionales, objetando únicamente la constitucionalidad del art. 80.1 de la Ley de Educación, puesto que incumple con lo previsto por el art. 105.2 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), lo que hace improcedente el análisis de las supuestas normas conexas por no constituir objeto procesal dentro de la acción presentada. Sin embargo de ello, cabe señalar que el art. 76 de la Ley de Educación referida, regula la estructura administrativa y gestión del sistema educativo plurinacional en sus niveles central, departamental y autonómico, preceptos normativos que guardan sujeción con la Tercera Parte de la Norma Suprema, misma que tiene que ver con la estructura y organización territorial del Estado, definiciones que constituyen la cláusula de validez del artículo observado de inconstitucional; en consecuencia, el nivel central del Estado en concordancia con el art. 298.II.17 de la CPE, ejerce competencia exclusiva sobre las políticas del sistema de educación y salud, el mismo que comprende la planificación, administración, ejecución y control; por tanto, el texto constitucional consolida una política educativa basada en una organización sistemática de la educación, tal como legisla la Ley “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”.

En relación al nivel departamental, es necesario aclarar que éste constituye la instancia de administración y gestión del sistema educativo plurinacional, a través de las entidades descentralizadas traducidas en Direcciones Departamentales de Educación, mismas que gozan de autonomía de gestión administrativa, financiera, legal y técnica. En cuanto al nivel autonómico, conforme reconoce la Constitución Política del Estado en el art. 297.I.3 son competencias concurrentes, donde la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentarias y ejecutiva, distribuyéndose las competencias concurrentes de estas entidades territoriales autónomas en la administración y gestión del sistema educativo plurinacional; entonces, la forma de organización del sistema educativo plurinacional comprende también a la administración y gestión del mismo, de manera coherente con lo previsto por los arts. 298.II.17 y 299.II.2. de la CPE; por consiguiente el art. 76 de la Ley de Educación antes señalada es constitucional por establecer los niveles de estructura administrativa y gestión del sistema educativo plurinacional, tal como lo determina la Norma Suprema.

Respecto del art. 78 de la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”, en criterio del recurrente, éste restaría competencias al nivel departamental; sin embargo, dicha norma tiene por finalidad la regulación de la estructura administrativa educativa del nivel departamental, organización que además de ser constitucional, se hace necesaria para una efectiva gestión del sistema educativo plurinacional a través de sus direcciones, tal cual prevé el art. 299.II.2 de la Constitución Política del Estado, en el marco de las competencias concurrentes atribuidas a las entidades territoriales autónomas.

En cuanto al art. 79.1 de la Ley de Educación referida en relación a la designación de directores y subdirectores departamentales, conviene indicar que resultaría inviable una adecuada gestión del sistema educativo plurinacional si no se establece a través de una estructura coherente que efectivice la gestión en materia educativa. Por ello, el articulado observado de inconstitucional, es consecuencia necesaria y emergente del art. 78 de la misma Ley.

Finalmente, la disposición transitoria novena de la citada Ley tiene por finalidad cumplir con la gestión del sistema educativo, más aún si de acuerdo con la disposición transitoria, las direcciones departamentales de educación son entidades descentralizadas, vale decir, responsables de la implementación de las políticas educativas y de administración curricular en el departamento, así como la administración y gestión de recursos en el ámbito de su jurisdicción, funciones y competencias establecidas en la normatividad, lo que quiere decir que se constituyen en personas jurídicas de derecho público con patrimonio propio y autonomía de gestión administrativa, financiera, legal y técnica, con sedes en las capitales de departamento y competencia en la jurisdicción departamental, cuyo órgano tutor es el Ministerio de Educación. En consecuencia, el gobierno departamental no tiene competencia alguna sobre las direcciones departamentales de educación, toda vez que el criterio constitucional rescatado en la Disposición Transitoria de referencia se sujeta al mandato constitucional del art. 298.II.17, misma que determina que las políticas del Sistema de Educación y Salud son competencias exclusivas del nivel central del Estado; por ello, la Disposición Transitoria en su inc. d), establece que: “Los recursos inscritos en los gobiernos departamentales para el pago de haberes del Magisterio Fiscal deben ser transferidos a las Direcciones departamentales de educación, en tanto éstas no cuenten con la capacidad técnica y operativa, para administrar el presupuesto de las partidas respectivas se ejecutarán bajo la administración del Ministerio de Educación”.

En este contexto, se puede evidenciar que las direcciones departamentales de educación ejercerán autonomía en el manejo de sus recursos, de manera tal que no existe ni debería existir injerencia alguna por parte de los gobiernos departamentales en el ejercicio de estas funciones exclusivas concernientes a las antes citadas direcciones. Que la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez” haya previsto que el Ministerio de Educación administre transitoriamente los recursos referidos al pago de haberes al magisterio fiscal, demuestra que se respetó y observó en todo momento la autonomía que deviene de la naturaleza descentralizada de las direcciones departamentales de educación, ya que esta administración transitoria únicamente se hace aplicable en caso o en tanto las mencionadas entidades departamentales de educación, cuenten con la suficiente capacidad operativa y técnica para administrar el presupuesto de las partidas respectivas. Por lo tanto, la disposición transitoria es constitucional; más aún si de acuerdo con lo establecido por las SSCC 0098/2004-R y 0010/2004, una norma transitoria o coyuntural no tiene carácter permanente, en consecuencia no implica un conflicto jurídico constitucional; por lo que solicita se declare la constitucionalidad de la norma impugnada.

I.4. Trámite en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por decreto de 12 de junio de 2012, en aplicación del art. 41 de la LTCP, se solicitó al Archivo y Biblioteca Nacionales, fotocopias legalizadas de los informes de la Comisión de Autonomías, así como los documentos, actas, resoluciones y discusiones respecto a la distribución de competencias previstas en los arts. 297 al 304 de la CPE, ordenándose por decreto de 8 del mismo año la suspensión del cómputo del plazo hasta que la documentación solicitada sea remitida. En virtud a la remisión de la documentación realizada por la Directora del Archivo y Biblioteca Nacionales de Bolivia, efectuada el 27 de julio de ese año, por decreto de 22 de agosto del referido año se dispuso la reanudación del cómputo del plazo, pronunciándose la presente Sentencia Constitucional Plurinacional dentro del plazo previsto por Ley.

II. CONCLUSIONES

A efectos del juicio de constitucionalidad, y de la estructura argumentativa del presente fallo, cabe determinar el contenido de las disposiciones impugnadas, así como de las normas constitucionales consideradas infringidas.

A este efecto, las mismas se transcriben a continuación:

II.1. Normas consideradas inconstitucionales

II.1.1. Art. 80.1 de la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”, dispone lo siguiente:

“Artículo 80. (Nivel Autonómico). En el marco de las competencias concurrentes establecidas en la Constitución Política del Estado Plurinacional y disposiciones legales, las entidades territoriales autónomas tendrán las siguientes atribuciones referidas a la gestión educativa:

1. Gobiernos Departamentales:
a) Responsables de dotar, financiar y garantizar los servicios básicos, infraestructura, mobiliario, material educativo y equipamiento a los Institutos Técnicos y Tecnológicos en su jurisdicción”.

II.1.2. Normas conexas de la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”, consideradas inconstitucionales

1) Artículo 76. (Estructura Administrativa y Gestión del Sistema Educativo Plurinacional). La administración y gestión se organiza en:

a) Nivel Central.
b) Nivel Departamental
c) Nivel Autonómico

2) Artículo 78. (Nivel Departamental de la gestión del Sistema Educativo Plurinacional). Conformado por las siguientes instancias:

a) Direcciones Departamentales de Educación -DDE, entidades descentralizadas del Ministerio de Educación, responsables de la implementación de las políticas educativas y de administración curricular en el departamento, así como la administración y gestión de los recursos en el ámbito de su jurisdicción, funciones y competencias establecidas en la normatividad (negrillas añadidas).

b) Cada Dirección Departamental tendrá bajo su dependencia la:

i. Subdirección de Educación Regular.
ii. Subdirección de Educación Superior de Formación Profesional.
iii. Subdirección de Educación Alternativa y Especial.

c) Direcciones Distritales Educativas, dependientes de las Direcciones Departamentales, responsables de la gestión educativa y administración curricular en el ámbito de su jurisdicción, de acuerdo a sus funciones y competencias definidas por la normatividad.

d) Direcciones de Núcleo, dependiente de las Direcciones Distritales, responsables de la gestión educativa y administración curricular en el ámbito de su Núcleo Educativo, de acuerdo a sus funciones y competencias definidas por la normatividad.

e) Direcciones de Unidad Educativa, dependiente de las Direcciones de Núcleo, responsables de la gestión educativa y administración curricular en la Unidad Educativa correspondiente, de acuerdo a sus funciones y competencias definidas por la normatividad”.

3) “Artículo 79. (Designación y Funciones)

1. Las y los Directores y Subdirectores Departamentales serán designados por el Ministerio de Educación, como resultado de concurso de méritos y examen de competencia en el marco del reglamento del escalafón y la reglamentación emanada del Ministerio de Educación.

2. Las y los Directores de Educación serán designados por las y los Directores Departamentales de Educación, como resultado de concurso de méritos y examen de competencia en el marco del reglamento del escalafón y la reglamentación respectiva emanada del Ministerio de Educación.
3. Las y los Directores de Núcleo y Unidades Educativas serán designados por las y los Directores Distritales de Educación, como resultado de concurso de méritos y examen de competencia en el marco del reglamento del escalafón y la reglamentación respectiva emanada del Ministerio de Educación.

4. Las designaciones serán de carácter periódico sobre la base de reglamento específico.

4) Disposición Transitoria Novena incs. d) y e)

d) Los recursos inscritos en los Gobiernos Departamentales para el pago de haberes del magisterio fiscal, deben ser transferidos a las Direcciones Departamentales de Educación, en tanto éstas no cuenten con la capacidad técnica y operativa para administrar el presupuesto de las partidas respectivas se ejecutarán bajo la administración del Ministerio de Educación.

e) Los Gobiernos Departamentales transferirán a las Direcciones Departamentales de Educación los recursos económicos que financiaban gastos de funcionamiento de los Servicios Departamentales de Educación.

II.2. Normas constitucionales consideradas infringidas.

II.2.1. Art. 297.I.3 de la CPE, cuya norma dispone lo siguiente:

“Artículo 297.

I. Las competencias definidas en esta Constitución son:

(…)

3. Concurrentes, aquellas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva” (negrillas añadidas).

II.2.2. Art. 299.II.2, norma constitucional que dispone:

Artículo 299.

“II. Las siguientes competencias se ejercerán de forma concurrente por el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas:

(…)

2. Gestión del sistema de salud y educación”.

II.3. Por AC 0084/2012-CA de 22 de febrero de 2012 (fs. 13 a 17), la Comisión de Admisión de este Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad respecto del art. 80.1 de Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”.

II.4. El 25 de julio de 2012, la Directora del Archivo y Biblioteca Nacionales de Bolivia en cumplimiento del decreto de 12 de ese mes y año, remitió a este Tribunal Constitucional Plurinacional documentación referida al legajo 223 correspondiente a la Comisión de Autonomías de la Asamblea Constituyente consistente en: 1) La propuesta de reforma del texto constitucional (Comisión Pleno); 2) El documento final (bloque mayoría) del mes de julio; y, 3) la exposición de motivos (fs. 251 a 308)

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

En el presente recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad -hoy acción de inconstitucionalidad abstracta- se demanda la inconstitucionalidad de los arts. 80.1 de la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”, y como normas conexas los arts. 76, 78 y 79 y Disposición Transitoria Novena inc. d) de la misma Ley, por ser presuntamente contrarias a lo dispuesto en los arts. 297.I.3 y 299.II.2 de la CPE.

Con la finalidad de realizar el juicio de constitucionalidad de las normas impugnadas, esta Sentencia Constitucional Plurinacional desarrollará los siguientes aspectos de relevancia constitucional: a) La emergencia del Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario. Su posicionamiento como Estado Constitucional de Derecho; b) La base principista y axiológica de la Constitución Política del Estado como pilar del Estado Plurinacional. La convergencia de los principios y valores supremos de carácter plural; c) El marco constitucional de la educación en el Estado Plurinacional. Los enclaves de la educación plurinacional e intercultural; d) Las autonomías como nuevo diseño arquitectónico del Estado Plurinacional; e) El sistema educativo y las autonomías; y, f) La cláusula del “principio de unidad del país”, como elemento articulador de la plurinacionalidad, la interculturalidad, la pluralidad y el régimen autonómico.

III.1. La emergencia del Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario. Su posicionamiento como Estado Constitucional de Derecho

El nacimiento del nuevo Estado boliviano a través de la aprobación de la Constitución Política del Estado el 25 de enero de 2009 y puesta en vigor el 7 de febrero del mismo año, caracteriza profundas transformaciones estructurales sustentadas en la plurinacionalidad, interculturalidad, pluralismo en su diversas facetas, articulados bajo un concepto de unidad en la pluralidad, como nuevos enfoques metodológicos y epistemológicos del manejo de la diversidad, pero fundamentalmente como procesos en construcción que confluyan en la materialización de un nuevo modelo de Estado compuesto: plurinacional, intercultural, comunitario con pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, que no se ha despojado de su carácter democrático, libre e independiente, ni escindido de su esencia de Estado Constitucional de Derecho, erigiéndose por el contrario, con nuevas características organizacionales y territoriales: autonomías instituidas dentro del marco de la unidad del Estado y con estructuras plurales como el carácter comunitario, que realzan su aspecto diferenciador a las estructuras ya vividas, según proyecta la Constitución Política del Estado en su Preámbulo y en la norma contenida en su art. 1. Características que se encuentran cimentadas bajo el andamiaje de nuevos principios y valores supremos de carácter plural que deben converger de manera armónica y sinérgica.

Bajo esta concepción, para su inicial comprensión resulta necesario recordar la evolución del constitucionalismo para arribar a la configuración del Estado boliviano como nuevo modelo de Estado compuesto, cuya construcción debe estar direccionada e irradiada por los moldes principistas y axiológicos que contiene la Norma Suprema.

III.1.1. Del Estado de Derecho al Estado Constitucional

A partir del ejercicio de la jurisdicción constitucional por parte del Tribunal Constitucional (1999), el ordenamiento jurídico boliviano, influido por el arribo del constitucionalismo contemporáneo, ingresó en lo que la doctrina ha llamado el “proceso de constitucionalización del ordenamiento”, en virtud del cual, el derecho es “impregnado, embebido por la Constitución”, se ingresa en un contexto de Constitución invasiva, que condiciona la legislación, la jurisprudencia, la doctrina, los comportamientos de los actores políticos y las relaciones sociales.

La Constitución se postula con mayor fuerza como norma fundamental y fundamentadora del ordenamiento jurídico, y como norma jurídica de aplicación directa, que tiene supremacía respecto de la ley, en tanto que se convierte en su condición de validez. La concepción iuspositivista respecto a que la Ley es válida, únicamente por haber sido puesta por una autoridad dotada de competencia normativa (validez formal), es cambiada por la de validez material, donde ésta ya no vale sólo por la forma de su producción, sino por la coherencia de su contenido con los principios y valores constitucionales que contiene la Norma Suprema.

En tal sentido, la Constitución es concebida como fuente primaria del ordenamiento jurídico y a la vez Norma Suprema directamente justiciable, dotada de un contenido material (principios, valores supremos y derechos fundamentales a ser materializados, que condicionan la validez de las demás normas infraconstitucionales, y que exigen a los operadores del derecho ingresar en la tarea de su consecución). A estas características, se añade el control constitucional de carácter jurisdiccional independiente, en virtud del cual la supremacía constitucional debe ser resguardada por un garante o contralor que se encuentre al margen de los órganos de poder a ser controlados (garantía de la jurisdiccionalidad confiada a un Tribunal Constitucional), quebrantando así los antiguos moldes que caracterizaron al constitucionalismo liberal, erigido bajo el modelo de Estado de Derecho legal, con monopolio de la ley y bajo el anclaje del principio de legalidad, sustentado por la concepción iuspositivista del derecho, que abrió una brecha entre derecho y moral, en contraposición al iusnaturalismo, que sostiene la necesaria relación entre derecho y moral, donde las normas valen por ser justas y no sólo por su forma. En suma, se produjo un cambio de paradigmas: el legocentrismo, característico del Estado Derecho liberal es reemplazado por la llamada “omnipresencia constitucional”, donde el principio de legalidad cede frente principio de constitucionalidad, a través del cual todos los actos se someten a la Constitución, porque ésta tiene un “valor normativo” y se constituye en fuente directa de derecho, presupuesto a partir del cual, se concibe la aplicación directa de los principios y valores supremos, así como de los derechos fundamentales y la irradiación de contenidos constitucionales de su parte dogmática en la parte estructural y organizativa del Estado, y como encargos a ser cumplidos por los órganos del Estado.

En este escenario, la funcionalidad de la Constitución también sufre un giro trascendental, pues no sólo se erige para limitar el ejercicio de poder político y organizar las estructuras estatales, sino también en defensa de los derechos fundamentales, concebidos como valores supremos a ser materializados; por tanto, la Constitución sirve para garantizarlos, por lo que se hace necesario descartar el denominado constitucionalismo débil para ingresar al “constitucionalismo fuerte”, donde el fin último ya no es limitar el ejercicio del poder político, sino efectivizar los derechos fundamentales, no sólo las llamadas libertades o derechos civiles y políticos, sino también los derechos sociales, económico culturales, dejando de lado ese Estado liberal limitado a garantizar únicamente el ejercicio de derechos individuales, que dejó en manos de quienes tenían poder económico la satisfacción de sus derechos sociales y económicos, generando brechas de desigualdad e injusticia, lo que motivó el proyecto de edificar un Estado Social que ponga en vigor los principios-valor de la “justicia e igualdad” a fin de concretizar respecto de todos los derechos sociales, económico culturales y los que ahora también se reclaman como fundamentales, como el derecho al agua, a la vivienda, al medio ambiente, etc. Consecuentemente, el Estado Constitucional de Derecho, sustenta su estructura en el respeto a derechos fundamentales con el encargo de materializarlos a través de sus instituciones y estructuras organizativas para lograr una convivencia pacífica, debido a ello, la vigencia plena de derechos fundamentales, no solamente se la realiza a través del reconocimiento de un catálogo amplio de éstos, sino también mediante la incorporación de mecanismos eficaces: garantías normativas, jurisdiccionales e institucionales para una real protección.

De ahí porqué la Constitución Política del Estado en su art. 109 expresa la esencia del reconocimiento de los derechos fundamentales: esto es: 1) Con igualdad jerárquica de todos los derechos constitucionalmente reconocidos; 2) Con directa aplicabilidad de los mismos, es decir, todos, y, 3) Con directa justiciabilidad de todos ellos, a través de las acciones y mecanismos defensa.

En efecto, el Tribunal Constitucional, bajo el reconocimiento de una Constitución principista y axiológica, a la que deben sujetarse los órganos de poder, estableció en la SC 1846/2004-R de 30 de noviembre, que: “Los valores superiores poseen una triple dimensión: a) fundamentadora del conjunto de disposiciones e instituciones constitucionales, así como del ordenamiento jurídico en su conjunto, al que se proyectan sus normas, principios y valores, lo que determina que tengan una significación de núcleo básico e informador de todo el sistema jurídico político; b) orientadora del orden jurídico hacia fines predeterminados, que hacen ilegítimas las normas que persiguen fines distintos o que obstaculicen la consecución de los valores que enuncia la Constitución; c) crítica, pues sirve de parámetro para la valoración de conductas, posibilitando el control jurisdiccional de las restantes normas del ordenamiento jurídico para determinar si están conformes o infringen los valores constitucionales (Antonio Enrique Pérez Luño).

Consiguientemente, los valores superiores deben ser considerados como mandatos dirigidos, primero, al legislador, para que sean tomados en cuenta en la elaboración de las leyes y, segundo, al poder ejecutivo y judicial, para que sean considerados en la aplicación e interpretación de esas normas, optando siempre por aquella aplicación e interpretación que más favorable resulte a la efectiva concreción de esos valores (Javier Santamaría Ibeas)” (las negrillas y subrayado nos pertenecen).

Del mismo modo, refiriéndose a los principios constitucionales, expresó en la SC 0773/2005-R de 7 de julio que:

“…Los principios hacen referencia a las normas que fundamentan todo el sistema constitucional y tienen por objeto determinar los rasgos esenciales del sistema político, la titularidad del poder, la modalidad de su ejercicio, así como su finalidad. Estos principios constituyen verdaderos mandatos jurídicos, dirigidos, en primer término, al legislador -y también al órgano ejecutivo, cuando asume su facultad reglamentaria- , para que sean tomados en cuenta en el proceso de creación de la normas, pues al ser éstos la base en la que se inspira el modelo de sociedad que la Constitución propugna, debe existir armonía entre la ley a crearse y los principios constitucionales. En segundo término, los principios, como mandatos jurídicos, también se dirigen a las autoridades judiciales o administrativas que van a aplicar las normas jurídicas, en el entendido que al ser jerárquicamente superiores, presiden la interpretación de todo el ordenamiento, e inclusive de la Constitución misma.

Las funciones anotadas, coinciden con el carácter informador del ordenamiento jurídico, que tienen los principios; carácter que, de acuerdo a la doctrina, implica que estos principios son directrices para la elaboración de las leyes y para la labor interpretativa, además de ser un parámetro para determinar la inconstitucionalidad de las normas, conforme lo anota el art. 3 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), ‘La Constitución se tendrá por infringida cuando el texto de una ley, decreto, resolución o actos emanados de autoridad pública o de persona particular, natural o jurídica, sus efectos o su interpretación en relación a un casa concreto, sean contrarios a las normas o principios de aquélla’” (negrillas añadidas).

III.1.2. La reafirmación del Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario como Estado Constitucional de Derecho

Con el nacimiento del nuevo Estado Plurinacional, el Tribunal Constitucional contrastando las características esenciales del modelo de Estado de la Ley Fundamental de 2009, ha reafirmado su carácter de Estado Constitucional de Derecho, según señaló en la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, declarando que:

“…la Constitución es entendida actualmente no sólo de manera formal, como reguladora de las fuentes del Derecho, de la distribución y del ejercicio del poder entre los órganos estatales, sino como la Ley Suprema que contiene los valores, principios, derechos y garantías que deben ser la base de todos los órganos del poder público, en especial del legislador y del intérprete de la Constitución.

Así, en el Estado constitucional de Derecho, las Constituciones tienen un amplio programa normativo, con principios, valores, nutridos catálogos de derechos y garantías, que vinculan a todos los órganos de poder y en general, a toda la sociedad y, en ese sentido, contienen diferentes mecanismos jurisdiccionales y un órgano especializado para velar por el cumplimiento de sus normas, frente a la lesión o incumplimiento, dando vigencia al principio de supremacía constitucional”.

Concluyendo la indicada Sentencia Constitucional, que: “El modelo de Estado asumido en Bolivia, se constituye en un verdadero Estado constitucional de Derecho, establecido sobre valores universales y el principio fundamental de legalidad, sin desechar los principios generales de soberanía popular en el ejercicio del poder público y reforzando el principio de respeto y vigencia de los Derechos Humanos; pues se establece un amplio catálogo de derechos fundamentales, garantías constitucionales, principios y valores; además, se señalan como fines y funciones del Estado, entre otras, el garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en la Constitución (art. 9.4 de la CPE), se señalan como deberes de los bolivianos y bolivianas el conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, conocer, respetar y promover los derechos reconocidos en la Constitución, y la práctica de los valores y principios que proclama la Constitución (art. 108 numerales 1, 2 y 3)…” (negrillas y subrayado añadidos).

Corroborando este razonamiento, el Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 0112/2012 de 27 abril, entendió que: “la supremacía de la Constitución normativa que fundamenta la validez de todo el sistema jurídico plural de normas que la integra (art. 410.II de la CPE), no es per se (un mero asunto de jerarquías y competencias-pertenencia formal) sino porque está cargada de normas constitucionales-principios que son los valores, principios, derechos y garantías plurales que coexisten, que conviven como expresión de su ‘base material pluralista’ y se comunican entre sí como expresión de su ‘base intercultural’ y son los que informan el orden constitucional y legal, sin renunciar a su contenido de unidad (art. 2 de la CPE).

De ahí que la Constitución de 2009, si bien es norma jurídica, no puede ser comprendida únicamente sólo de manera formal. Esto significa que no puede ser concebida sólo como un conjunto de normas (modelo descriptivo de Constitución como norma), a partir de un ‘concepto de Constitución (como norma) simplemente documental’, con las denominaciones de ‘constitución formal’ o incluso de ‘constitución en sentido formal’, cuya primacía simplemente se sustente y esté distinguida de las otras leyes por alguna característica formal (por ejemplo, los procedimientos más complicados de producción, revisión y derogación). Por cuanto, lo que esencialmente diferencia a las normas constitucionales de las otras leyes, es que las primeras son prevalentemente normas constitucionales-principios (entiéndase por ello a la pluralidad de valores supremos, principios constitucionales, derechos fundamentales y garantías constitucionales) y supletoriamente normas constitucionales-reglas” (las negrillas son agregadas).

En esta perspectiva, la citada Sentencia Constitucional Plurinacional afirmó que: “Las normas constitucionales-principios, establecidos en la Constitución, son las que influirán en el significado jurídico de las normas constitucionales-reglas y normas legales-reglas (contenidas en las leyes, códigos sustantivos y procesales) y no viceversa, o lo que es lo mismo, las segundas y terceras deben adaptarse a las primeras para que exista coherencia del sistema…” (la negrilla y subrayado nos corresponde).

III.2. La base principista y axiológica de la Constitución Política del Estado como pilar del Estado Plurinacional. La convergencia de los principios y valores supremos de carácter plural

Como se ha señalado, la Constitución Política del Estado boliviana al igual que las demás constituciones contemporáneas contiene altos niveles de normas principistas, axiológicas que condicionan la actuación del Estado. Al mismo tiempo sustenta un amplio catálogo de derechos fundamentales, que se constituyen en fin último del mismo (art. 9.4), con la concurrencia de mecanismos eficaces para su efectivización: garantías jurisdiccionales y acciones de defensa instituidas en su Título IV.

Sin embargo, la particularidad del caso boliviano, obedece a su refundación como plurinacional y comunitario con pluralismo jurídico, económico, cultural y lingüístico; por tanto, incorpora principios y valores de carácter plural, que sólo una “Constitución abierta” puede cobijar, en respuesta a ser producto de una sociedad heterogénea, que permite la coexistencia de principios y valores provenientes de la diversidad cultural, los que ingresan en una dinámica de contrapeso con el propósito de ser conciliados para su coexistencia pacífica. En virtud de ello, es imprescindible concebir a estos principios y valores bajo un carácter no absoluto para así lograr su pervivencia armónica.

En efecto, los principios y valores propios de los pueblos indígenas no sólo amplían el plexo de la parte axiomática de la Constitución, sino que los valores de armonía y complementariedad con la naturaleza, de vida buena y tierra sin mal, deben coexistir con el resto de los principios y valores supremos en un plano de convergencia sinérgica que permitan efectivizar el “vivir bien”, teniendo en cuenta que la diversidad cultural es un patrimonio actual y del pasado, donde las culturas son un sistema que se recrea constantemente, vivo y dinámico.

En esta perspectiva, la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, reconoció que:

“Además de ser un Estado constitucional de Derecho, el Estado boliviano también tiene carácter Plurinacional (art. 1 de la CPE), por el cual se quiebran los fundamentos del Estado nación caracterizado por el monoculturalismo y el monismo jurídico y se reconoce a los pueblos indígena originario campesinos como naciones, con capacidad política para definir sus destinos (IRIGOYEN FAJARDO, Raquel, El horizonte del constitucionalismo pluralista: del multiculturalismo a la descolonización), aunque en el marco de la unidad del Estado, conforme lo determina el art. 2 de la CPE. En ese entendido, y siguiendo a Alberto del Real Alcalá, la Constitución bol...

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