SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0117/2013

Sucre, 1 de febrero de 2013

SALA PLENA

Magistrada Relatora: Soraida Rosario Chánez Chire

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 01568-2012-04-AIC

Departamento: La Paz

En la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Marco Antonio Dick, en representación de Néstor Alberto Angulo Zambrana, demandando la inconstitucionalidad del artículo 185 y el Título Décimo Octavo de la Ley 2902 de 29 de octubre de 2004, y del Título II del Reglamento de Faltas y Sanciones aprobado por la Resolución Ministerial (RM) “150/2004” de 24 de junio de 2004, por considerar contrarios a los arts. 109.II y 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 10 de agosto de 2011, cursante de fs. 5 a 13, dentro del recurso de revocatoria contra la Resolución Administrativa (RA) 204 de 21 de julio de 2011, emitida por el Director Ejecutivo a.i de la Dirección General de Aeronáutica Civil, el accionante por su mandante interpone acción de inconstitucionalidad concreta, demandando la inconstitucionalidad del artículo 185 y el Título Décimo Octavo de la Ley 2902, y Título II del Reglamento de Faltas y Sanciones aprobado por la RM “150/2004”, por considerar contraria a los arts. 109.II y 115.II de la CPE, solicitando al Director Ejecutivo a.i. de la Dirección General de Aeronáutica Civil, promover la referida acción, argumentando los siguientes fundamentos jurídicos constitucionales.

I.1.1. Relación sintética del recurso

El accionante, arguyó que en el proceso administrativo iniciado contra su mandante, se dictó la RA 204 de 21 de julio de 2011, a través de la cual se le impuso la sanción de suspensión temporal de su licencia por noventa días calendario, por haber transgredido la Reglamentación Aeronáutica Boliviana, a la Ley 2902 y la RM “150/2004” de 24 de junio (Reglamento de faltas y sanciones).

Asimismo, refiere que conforme al lineamiento constitucional vigente, en el presente caso, se cuestionan normas que tienen una inconfundible conexitud y concordancia con la prescripción de las faltas y sanciones administrativas por transgresión a la Reglamentación Aeronáutica Boliviana, cuya regulación ha sido omitida tanto en la Ley 2902 como en el Reglamento de Faltas y Sanciones, aspecto que hace viable la presente acción.

Con referencia a la relevancia constitucional, señala que, el 9 de agosto de 2011, presentó recurso de revocatoria, invocando la prescripción de las supuestas transgresiones, solicitud que de manera obligatoria tiene que ser resuelta a momento de emitir la Resolución en dicho recurso, por lo que de manera previa al dictamen de fondo, se promueve la presente acción, estando el proceso en etapa de dictarse resolución de revocatoria.

Respecto a la fundamentación de la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, refiere que son inconstitucionales el art. 185 (Faltas a la reglamentación aeronáutica Boliviana) y el Título Décimo Octavo (prescripción) de la Ley 2902, por vulnerar los arts. 109.II y 115 de la CPE, referentes a la obligatoriedad del Órgano Legislativo de regular la garantía a la defensa mediante ley, y que el art. 185 de la referida Ley, si bien califica en cuatro niveles la gravedad de las faltas y sanciones, omite incorporar las prescripciones de las mismas; asimismo, el Título Décimo Octavo, de la misma manera, no dispone las prescripciones a las faltas descritas en el art. 185 aplicable al presente caso.

Señala que, de la lectura del Título Décimo Octavo de la Ley 2902, que consta de dos artículos 199 y 200, se evidencia que sólo determina las prescripciones por daños causados a los pasajeros; por daños causados a terceros en la superficie; por daños en caso de abordaje aéreo; por daños causados a tripulantes, indemnizaciones por casos de búsqueda; asistencia y salvamentos; asimismo, el art. 200 del mismo cuerpo legal establece los casos de indemnización en asuntos de responsabilidad contractual o extracontractual, resarcimiento indemnizatorio, inaplicable al régimen disciplinario por la diferencia de género y especie una responsabilidad civil con una sanción o multa disciplinaria.

Concluye al respecto, que el art. 185, ni el capítulo de las prescripciones en sus arts. 189 y 200 de la Ley 2902, establecen las prescripciones de las faltas y sanciones emergentes de la contravención a las disposiciones a la Reglamentación Aeronáutica Boliviana; omisión que violenta lo preceptuado por el art. 115 de la CPE.

Asimismo, el accionante, menciona que la SC 0032/2006 de 10 de mayo, con relación a la inconstitucionalidad por omisión legislativa, que ésta surge por la falta de desarrollo del legislativo de aquellas normas constitucionales de referidas a la materia, de forma tal que impide su eficaz aplicación, identificando al Órgano Legislativo como el órgano responsable de la obligación de avanzar en el ámbito administrativo y mediante ley expresa la prescripción de las faltas administrativas, cuyo titular sería la Asamblea Legislativa Plurinacional, conforme el art. 158.I.3 de la CPE; sin embargo, en el presente caso el precepto constitucional sobre el derecho a la defensa, plasmada en un régimen de prescripciones de faltas y sanciones por contravención a la Reglamentación Aeronáutica Boliviana, nunca fue desarrollada dentro la Ley 2902, de manera que se garantice el ejercicio del derecho a la prescripción según la gravedad de las faltas administrativas, como se hizo con otras en los artículos 189 y 200 de dicha Ley, privando de este instituto a cualquier procesado del derecho a la defensa, como en el caso de su mandante, quien no puede oponer dicha prescripción.

Con relación a la inconstitucionalidad del Título II (Faltas y Sanciones) arts. 13 al 28 del Reglamento de Faltas y Sanciones aprobado por la RM “150/2004”, alega que es contrario al art. 115 de la CPE, toda vez que la misma no establece en ninguno de sus artículos, el régimen de “prescripción de faltas y sanciones”, lo que resulta contrario a los arts. 14.III y 115 de la CPE, referente a la seguridad jurídica, al debido proceso y al derecho a la defensa, en tal razón, es que su mandante no ha podido y no puede alegar la referida prescripción, porque no se normó o reglamentó el régimen de prescripciones, a consecuencia de que la Ley 2902, tampoco regula dicho régimen, lo que implica una inseguridad y privación permanente del derecho a la defensa, por el hecho de que al no existir dicho régimen, la Dirección General de Aeronáutica Civil puede utilizar como base para sancionar a los funcionarios, faltas cometidas hace mucho tiempo, como si fueran imprescriptibles.

I.1.2. Trámite procesal de la acción y Resolución de la autoridad consultante

Mediante RA 244 de 16 de agosto de 2011, cursante de fs. 1 a 4, el Director Ejecutivo a.i. de la Dirección General de Aeronáutica Civil, rechazó el incidente de inconstitucionalidad con los siguientes fundamentos: a) Se debe considerar que el Reglamento de Faltas y Sanciones demandado de inconstitucional, fue aprobado mediante RM “150/2004”, en sus treinta y ocho artículos; el Título III, art. 29, determina: “ El procedimiento de Faltas y Sanciones se regirá por lo previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo, Ley Nº 2341 de 23 de abril de 2002 y por su reglamento aprobado mediante Decreto Supremo Nº 27113 de 23 de julio de 2003” (sic), y que la referida Ley es un instrumento legal de aplicación obligatoria para toda la administración por mandato de la previsión legal contenida en el art. 2, encontrándose la Dirección General de Aeronáutica Civil, sometida a esta disposición legal, por ser parte de la estructura del Poder Ejecutivo, y que el art. 79 de dicha Ley, regula el régimen de la prescripción, señalando plazos y términos para su aplicación y procedencia; b) Realizado el análisis de los fundamentos referidos al derecho a la defensa, al debido proceso, así como al fundamento que sostiene que las normas cuestionadas de inconstitucionalidad, no regulan el régimen de prescripción de las contravenciones cometidas por el personal aeronáutico, así como el contraste de la normativa señalada precedentemente, la inconstitucionalidad acusada, no resulta evidente, toda vez que las normas acusadas de inconstitucionales, de ningún modo restringen el derecho de los administrados para interponer las excepciones e incidentes que creyeran conveniente en defensa de sus legítimos intereses, siempre y cuando se hayan cumplido los requisitos esenciales para su procedencia, en el caso concreto de la prescripción, el transcurso del tiempo, por lo que se concluye que no se afecta al derecho de defensa efectiva, al debido proceso o al acceso a la justicia; c) Debe considerarse que las normas cuestionadas, tampoco resultan ilegales o arbitrarias, en razón de que los principios de legalidad y de seguridad jurídica emergentes de un Estado de Derecho, están contenidos en sus preceptos, impidiendo la actuación arbitraria de los entes estatales o personas particulares, estableciendo reglas claras, precisas y determinadas con anterioridad al acto judicial o administrativo a efectuar, permitiendo desarrollar los mandatos de la CPE, y la materialización de los derechos y garantías fundamentales previstos en la Ley Fundamental, generando en el administrado certidumbre y previsibilidad para el ejercicio del derecho a la defensa; y, d) Del análisis de los argumentos, así como de la normativa impugnada se establece que la misma no contraviene los preceptos constitucionales señalados, teniendo en cuenta que el régimen de la prescripción, se encuentra en la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), a la que debe recurrirse por mandato del art. 29 del Reglamento de Faltas y Sanciones de la Dirección General de Aeronáutica Civil.

I.2 Alegatos de la autoridad del órgano que generó las normas impugnadas

Juan Carlos Marín Choquemesa, por Arturo Vladimir Sánchez Escobar, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, mediante memorial presentado el 16 de noviembre de 2012, cursante de fs. 143 a 144 vta., arguyó lo siguiente: “Adjunto al presente escrito, el informe de 14 de noviembre de 2012, suscrito por Roberto Gironás Cervantes, Responsable en Gestión Jurídica de la Dirección General de Aeronáutica Civil de Bolivia, atinente a la acción de inconstitucionalidad concreta señalada, por el cual se concluye que del análisis de los argumentos esgrimidos, así como de la normativa impugnada, se establece que las normas impugnadas no contravienen los preceptos constitucionales señalados, teniendo en cuenta que el régimen de las prescripción, se encuentra establecido en la Ley 2341, de Procedimiento Administrativo, a la que debe recurrirse por mandato del artículo 29 del Reglamento de Faltas y Sanciones” (sic), por lo que solicita una justa y correcta valoración de la documentación adjunta, a fin de ratificar el rechazo de la acción de inconstitucionalidad concreta dispuesta por RA 244.

Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante memorial presentado el 26 de noviembre de 2012, cursante de fs. 149 a 152, arguyó lo siguiente: 1) El principio de supletoriedad ha sido moneda de uso corriente a fin de salvar cuestiones de derecho no determinadas por disposiciones normativas específicas, ha nacido como emergencia de dos situaciones particulares; por un lado, los vacíos o lagunas jurídicas existen en toda configuración jurídica y por otro el principio de economía legislativa. Por el primero, ningún legislador ha tenido o tiene capacidad de prever todas las situaciones jurídicas que puedan presentarse al interior de todas las relaciones jurídicas existentes, esta imposibilidad ha obligado al legislador y al sistema de normas a formular un mecanismo normativo que evite el vacío o laguna jurídica y con ello se garantice el principio de certeza de la norma y de seguridad jurídica. Por el principio de economía legislativa, se justifica la teoría del sistema de normas, ya que el sistema normativo implica no sólo fuente de validez, sino también la interconexión de estas para garantizar seguridad jurídica, una sola norma puede ser aplicada como supletoria a diferentes situaciones jurídicas que tengan que ver con su naturaleza jurídica, así a situaciones de derecho privado sólo le podrán ser supletorias normas del mismo derecho privado; 2) Con relación a la supletoriedad en materia administrativa, una norma es supletoria cuando puede ser aplicada a situaciones jurídicas no previstas por una norma particular, con la única condicionante, que la norma particular lo prevea o que pertenezca al mismo orden normativo de acuerdo a su naturaleza jurídica, es decir pertenezca al derecho privado, público, etc., por lo que la norma principal que rige el universo del Derecho Público Boliviano es la Ley de Procedimiento Administrativo, la cual tiene por objetivo, regular las relaciones entre el Estado y los administrados, estableciendo los campos de acción de la actividad y los procedimientos administrativos que deba realizar la Administración Pública, en el marco de ciertos principios generales como los de legalidad, debido proceso, buena fe y publicidad, igualmente tiene como propósito esencial hacer efectivo el derecho de petición de los administrados, estableciendo para este efecto sus derechos y regulando los procedimientos, actos y actuaciones de la Administración Pública, norma de forma clara y precisa el procedimiento de impugnación a los actos administrativos emitidos por la Administración Pública, establece y regula un procedimiento sancionador que permite a la Administración Pública imponer sanciones administrativas a los administrados en el marco del respeto y acatamiento de los principios de legalidad, tipicidad, presunción de inocencia, proporcionalidad y procedimiento punitivo, constituyendo una norma primaria por excelencia, y en consecuencia supletoria a cualquier relación jurídica que se desarrolle alrededor de la Administración Pública; 3) Con relación a la vulneración del artículo 14.III de la CPE, el argumento expresado en la acción de inconstitucionalidad, carece de todo sentido y sustento constitucional, ya que es inconstitucional una norma cuando sus disposiciones son contrarias a los principios y normas de la Constitución Política del Estado; en nuestro sistema constitucional, por mandato de la Ley Fundamental y el Código Procesal Constitucional, se reconocen únicamente dos tipos de acciones de inconstitucionalidad, la abstracta y la concreta; la inconstitucionalidad por omisión sólo ha sido desarrollada teóricamente un nuestro sistema procesal constitucional; por otro lado, el accionante olvida que el artículo 14.III de la CPE, tiene que ver con el derecho a la igualdad, precepto que en ningún momento fue transgredido por los arts. 185, 199 y 200 de la Ley impugnada de inconstitucional, en todo caso las normas serían inconstitucionales si por un lado, las sanciones o régimen sancionatorio fuese discrecional y no establecido con claridad, extremo que no sucede ya que el artículo 185 es claro y preciso en cuanto a las sanciones a imponerse ante transgresiones; o que en el régimen de prescripción establecido en el Título Octavo se determinará la imprescriptibilidad de la sanción; 4) Con relación a la vulneración del art. 115 de la CPE, la Ley 2902, e...

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