SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0393/2013

Sucre, 26 de marzo de 2013

SALA PLENA

Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de inconstitucionalidad abstracta

Expediente: 00973-2012-02-AIA

Departamento: Oruro

En la acción directa o abstracta de inconstitucionalidad interpuesta por Oscar Rolando Choque Cayo, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Santiago de Huari provincia Sebastián Pagador del departamento de Oruro, demandando la inconstitucionalidad de la Ley 203 de 15 de diciembre de 2011, en todos sus artículos, emitida por la Asamblea Legislativa Plurinacional y promulgada por el Presidente del Estado Plurinacional, por infringir supuestamente los arts. 30.4 y 6, 115.II, 158.I.6, 269.II y 270 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 30 de mayo de 2012, cursante de fs. 116 a 122 vta., el accionante refiere que la Asamblea Legislativa Plurinacional, el 14 de diciembre de 2011, sancionó la Ley 203, que aprueba la delimitación del municipio de Huari de la provincia Sebastián Pagador del departamento de Oruro, con su capital Santiago de Huari; misma que fue promulgada y publicada el 15 de diciembre de 2011.

Dicha norma, se originó en un procedimiento administrativo emergente de la Ley de Unidades Político Administrativas, de 20 de noviembre de 2000, en cuyo art. 21 dispone que concluido el proceso, se pronunciará resolución fundada estableciendo los límites de la Unidad Político Administrativa respectiva y concluirá con un proyecto de ley delimitatorio que será remitido al Congreso Nacional para su sanción respectiva; procedimiento en cuya observancia por Resolución Ministerial (RM) 170/08 de 26 de mayo de 2008, en su art. 3, dispuso la remisión del proceso de delimitación de la provincia Sebastián Pagador y Primera Sección “Santiago de Huari”, al Congreso Nacional, junto con el proyecto de ley y sus anexos; Resolución Administrativa (RA) que fue confirmada por el fallo 016/2010 de 7 de enero, de la entonces Corte Suprema de Justicia de la Nación -ahora Tribunal Supremo-.

La RM 170/08, expresamente dispuso que el proyecto de ley adjunto a la misma, fuera remitido para su tratamiento al anterior Congreso Nacional y no a la Asamblea Legislativa Plurinacional, por cuanto hasta ese momento, aún no estaba vigente la nueva Constitución Política del Estado; sin embargo, desde mayo de 2008, mes en el que se remitió la referida Resolución Ministerial, hasta febrero de 2009, cuando se aprobó la nueva Norma Suprema, el entonces Congreso Nacional no debatió ni sancionó la referida Ley.

En febrero de 2009, entró en vigencia la nueva Constitución Política del Estado, que en su art. 158.I.6 establece como atribución de la Asamblea Legislativa Plurinacional, aprobar la creación de nuevas unidades territoriales y establecer sus límites de acuerdo con la Norma Suprema y la ley. En concordancia con este precepto constitucional, el 19 de julio de 2010, entró en vigencia la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD) que en su art. 17 establece que, los conflictos de límites existentes entre municipios deberán ser resueltos en la vía conciliatoria considerando criterios históricos y culturales, si no existiera acuerdo o conciliación y agotado el trámite administrativo establecido en ley especial, los conflictos de límites existentes entre las unidades territoriales municipales de un mismo departamento y que no comprometan límites departamentales, serán dirimidos por referendo, a solicitud del Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado, a convocatoria de la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante ley y, administrado por el Órgano Electoral Plurinacional.

Conforme al nuevo régimen constitucional, la Asamblea Legislativa Plurinacional únicamente tiene competencia y atribución constitucional para establecer límites territoriales de nuevas unidades políticas y no de las antiguas o de las preexistentes a la vigencia de la nueva Constitución Política del Estado, como es el caso del municipio de Huari, que es preexistente a la citada Ley Fundamental. En caso de controversias sobre límites entre dos o más unidades políticas municipales antiguas o preexistentes, es la ley especial señalada en el art. 17.II de la LMAD, la que deberá establecer el trámite administrativo para su resolución; normativa especial que todavía no ha sido sancionada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, que además de este trámite administrativo de resolución, también tendrá que definir el órgano competente y el procedimiento previo para la conciliación mencionada en la norma; sin embargo, en el caso de la RM 170/08 y el fallo 016/2010, emitido por la entonces Corte Suprema de Justicia de la Nación, estas caducaron por cambio de órgano constitucional, en el lugar del Congreso Nacional la actual Asamblea Legislativa Plurinacional; en consecuencia, esta instancia legislativa no tiene atribución constitucional para establecer como lo hizo en la Ley 203, límites de unidades territoriales antiguas o preexistentes, además sobre un trámite legislativo caducado en el anterior Congreso Nacional, pues debió sancionar la “Ley Especial” señalada en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, definiendo los órganos y procedimientos conciliatorios y resolutorios de las controversias sobre límites entre unidades territoriales municipales, emitiendo una disposición transitoria de esa Ley Especial, estableciendo cómo se llevarían a cabo los trámites pendientes, entre los que se encuentra el conflicto de límites entre los municipios de Santiago de Huari y de Challapata.

Además de las irregularidades señaladas que se presentaron en el trámite legislativo de la Ley 203, el informe COTEA 009/2011-2012 de 6 de diciembre de 2011, emitido por la Comisión de Organización Territorial del Estado y Autonomías de la Cámara de Senadores de la Asamblea Legislativa Plurinacional, señaló que el Proyecto de Ley tratado fue el PL 142/2011-2012 CS de “DELIMITACIÓN DEL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE HUARI DE LA PROVINCIA SEBASTIÁN PAGADOR DEL DEPARTAMENTO DE ORURO” (sic) y en la parte III de Conclusiones y Recomendaciones, sugirió aprobar el Proyecto de Ley 015/2010-2011; es decir, que analizó un proyecto de Ley y recomendó la aprobación de otro; aspecto que constituye un vicio de origen en el tratamiento legislativo de la Ley 203, que no fue subsanado por la Cámara de Senadores, por consiguiente, no existe certeza si el proyecto de ley definitivamente tratado por esa Cámara fue el PL 142/2011-2012 C.S. o el PL 015/2010-2011.

Por otra parte, la RM 170/08, remitió al anterior Congreso Nacional el proceso de delimitación de la provincia Sebastián Pagador, Primera Sección Santiago de Huari, junto con el proyecto de ley y sus anexos, conforme dispone en su artículo tercero; y, si la Asamblea Legislativa Plurinacional se consideraba con la potestad constitucional para hacerlo (atribución que no tiene), debió tratar legislativamente el proyecto de ley adjunto a dicha Resolución, es decir, el PL 015/2010-2011 remitido al anterior Congreso Nacional, pues comparando el texto de ese proyecto con el texto de la Ley sancionada no existe coincidencia, pues tratándose de proyectos de ley distintos que el proyecto de ley enviado con la RM 170/08, figuran como contenidos: “LISTA DE CANTONES” Y “REGISTRO DE AZIMUTS”, a diferencia de la Ley 203, que excluyó los referidos contenidos, los que sí debieron ser considerados porque devienen de todo el trámite administrativo y judicial previo en base a la Ley de Unidades Político Administrativo que en definitiva no fue acordado por la Asamblea Legislativa Plurinacional, que analizó otro proyecto de ley, habiéndose aprobado y sancionado la misma, a pesar de los reclamos de las autoridades civiles, indígenas y cívicas del municipio de Huari.

Desde otra perspectiva, con relación a la falta de designación de los Cantones en la Ley 203, a diferencia del Proyecto de Ley de la RM 170/08, que los incluye, confirma que éste procedimiento nació y se desarrolló estrictamente vinculado a la anterior Constitución Política del Estado y al extinto Congreso Nacional, Ley Fundamental abrogada que reconocía la figura territorial de los cantones, a diferencia de la nueva Norma Suprema que no los reconoce, razón por la cual el procedimiento legislativo en el anterior Congreso Nacional y referido a la anterior Constitución Política del Estado, caducó por el cambio de régimen y de órgano constitucional, de tal forma que la Ley 203, quedó totalmente desconectada de los antecedentes sobre los cuales se basa, porque los mismos se vinculan a otro régimen constitucional y a la nueva Asamblea Legislativa Plurinacional.

Con relación a la omisión del “REGISTRO DE LOS AZIMUTS” en la Ley 203, no existe explicación racional alguna, ni siquiera por el cambio de régimen constitucional, entendiendo que la única explicación irracional está basada en las vertiginosas sesiones de la Cámara de Senadores y de Diputados motivadas por la presión violenta y bloqueo de la carretera troncal Oruro-Potosí por los pobladores de Challapata, lo que constituye otro vicio constitucional consistente en la actuación coaccionada de los legisladores nacionales y no libre como debiera ser en un estado democrático.

Como consecuencia de la delimitación efectuada por la Ley 203, como consta en el mapa jurisdiccional que forma parte de la misma, quedaron territorialmente y poblacionalmente divididos, escindidos, segregados y disgregados diferentes ayllus que cuentan con sus respectivos títulos ejecutoriales y otros que se encuentran en trámite ante el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), mismos que pertenecen a la provincia Sebastián Pagador y que de acuerdo a la Disposición Transitoria Séptima de la nueva Constitución Política del Estado, adquieren la calidad de Territorios Indígena Originario Campesinos (TIOCs), con todos los derechos de los pueblos indígenas que son y serán titulares de los mismos.

Por efecto de la Ley 203, se vulneran los derechos colectivos de los titulares reconocidos en la nueva Constitución Política del Estado como los relativos a la unidad de su organización territorial, a la participación democrática para cualquier creación, modificación o delimitación de estas unidades territoriales, a la libre determinación y territorialidad, y a la titulación colectiva de sus tierras y territorios, pues esta última, conforme surge de los respectivos títulos ejecutoriales, establece coordenadas geográficas para cada uno de los TIOCs que configuran unidades territoriales específicas y una pertenencia político administrativa a la provincia Sebastián Pagador del departamento de Oruro, que los habitantes de ésta provincia y del municipio de Huari, democráticamente quieren preservar, siendo a tal grado la violación de esos derechos colectivos, como consecuencia de la vigencia de la Ley 203, que divide, escinde, disgrega y segrega territorios, comunidades, pueblos, estancias, janthas, plazas, iglesias, cementerios, escuelas, canchas deportivas, casas, familias, sembradíos, canchones y pastoreos, al encontrarse una parte de ellos en la provincia Sebastián Pagador y otra parte, en la provincia Eduardo Abaroa, como se demuestra en el mapa jurisdiccional que forma parte de la Ley 203 ahora impugnada.

Consiguientemente, ninguna ley puede imponerse a la realidad de la vida en contradicción con el sentimiento de importantes grupos humanos de población, con el propósito de cambiar a la fuerza tradiciones, identidades culturales, usos, costumbres y formas de vida fuertemente arraigadas, convirtiéndose la ley en lugar de un instrumento de pacificación, concordia y tranquilidad pública, en un foco generador de conflictos, intranquilidad, enfrentamientos y violencia; razones por las cuales las autoridades municipales, indígenas y cívicas de la provincia Sebastián Pagador y el municipio de Huari, así como la población que reside en el lugar, están en desacuerdo unánime con relación a los efectos de la Ley 203, que de manera evidente se opone a las normas constitucionales contenidas en los arts. 30.4 y 6, 115.II, 158.I.6, 269.II y 270 de la CPE, por cuanto la Asamblea Legislativa Plurinacional, únicamente debe definir los límites de municipios u otras unidades territoriales nuevas y no así definir los conflictos de límites de unidades territoriales ya existentes. Además, se vulneró el debido proceso al no haberse seguido el procedimiento legislativo de la sanción de la Ley impugnada, pues se revisó un texto del proyecto de ley y se aprobó otro. Del mismo modo, se vulneró el art. 270 de la CPE, al haber dividido territorial y poblacionalmente a los TIOCs, así como la voluntad democrática de sus habitantes y el derecho a la libre determinación.

Por los fundamentos expuestos, solicita que previo el trámite correspondiente, se dicte sentencia constitucional declarando la inconstitucionalidad de la Ley 203 de 15 de diciembre de 2011, en todos sus artículos con todos los efectos abrogatorios establecidos en las normas constitucionales.

I.2. Admisión y citación

Por AC 0610/2012-CA de 15 de junio, la Comisión de Admisión de este Tribunal, admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta, planteada por Oscar Rolando Choque Cayo, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Santiago de Huari, provincia Sebastián Pagador del departamento de Oruro, ordenando que la acción y el Auto de admisión se pongan en conocimiento del Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, como representante del órgano que generó la norma impugnada, lo cual se cumplió el 10 de agosto de 2012 (fs. 141).

I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Por memorial presentado el 31 de agosto de 2012, cursante de fs. 851 a 857, el Vicepresidente del Estado Plurinacional y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, formuló sus alegatos señalando que:

La acción que observa como inconstitucional la Ley 203, carece de todo fundamento sustentable por cuanto dicha ley en ningún momento vulnera la actual Constitución Política del Estado, al haberse creado dentro del marco de otra normativa tanto constitucional como legal anterior a la vigente, generando efectos en base a los principios de ultra actividad de la ley y de seguridad jurídica, que caracterizan al Estado de Derecho en el que vivimos.

Con relación al fundamento del accionante que afirma que la Asamblea Legislativa Plurinacional, únicamente tendría atribución para aprobar la creación de nuevas unidades territoriales y no así de un municipio antiguo como el municipio de Huari, corresponde señalar que la Ley objeto de la acción de inconstitucionalidad abstracta, de acuerdo a los antecedentes, se sujetó a un procedimiento administrativo, en base a una norma constitucional y legal anterior a las ahora vigentes, generando efectos como garantía de la ciudadanía en función al principio de seguridad jurídica y ultraactividad de la ley, a fin de no vulnerar el derecho adquirido de los pobladores del municipio de Huari. La “Ley de Delimitación” objetada en la presente acción, tuvo su origen en la solicitud de 4 de agosto de 2003, presentada por el Alcalde de dicho municipio y de sus representantes, tal como consta en los respectivos informes de Comisión, tanto de la Cámara de Diputados como de la de Senadores, habiéndose aplicado el procedimiento administrativo de delimitación establecido en la Ley de Unidades Político Administrativas; cumpliendo con todos los requisitos y normas pertinentes, se emitió la RM 170/08, por el Ministerio de la Presidencia, antes de Desarrollo Sostenible, conforme prevé el art. 21 de la citada Ley; Resolución que fue impugnada mediante proceso contencioso administrativo, planteado por el mismo municipio, dando lugar al fallo 016/2010, emitido por la entonces Corte Suprema de Justicia de la Nación, que confirmó la RM 170/08 impugnado, ordenando su cumplimiento, dando fin al procedimiento administrativo y por consiguiente, su remisión al Congreso.

Cumplidos los trámites mencionados, la Asamblea Legislativa Plurinacional, sancionó el proyecto en consideración a la atribución prevista por el art. 158.I.3 de la CPE, el tratamiento y posterior sanción del proyecto se remite a la única instancia que tiene como atribución el dictar leyes, conforme establece el art. 6.I de la propia Ley 203, que expresamente reconoce su validez de conformidad a la anterior Constitución Política del Estado.

De acuerdo a lo previsto por los parágrafos I y II de la Disposición Transitoria Décima Sexta de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, se suspendieron temporalmente la admisión de nuevas solicitudes de creación, delimitación, supresión y/o anexión de unidades territoriales, hasta ciento ochenta días posteriores a que se dicte una nueva normativa que regule su tratamiento en el marco de lo establecido en la Constitución Política del Estado. Asimismo, se suspendió la atención y resolución de los procesos administrativos de creación, delimitación, supresión y/o anexión de unidades territoriales, radicados ante los gobiernos departamentales, Ministerio de Autonomía y Consejo de Asuntos Territoriales por igual término, situación que no correspondía al caso motivo de la acción, por cuanto ya había concluido y se había ordenado su remisión al Congreso; en consecuencia, el procedimiento legislativo no podía ser suspendido y por el contrario debía seguir su curso hasta la sanción de la ley, como efectivamente ocurrió.

Por otra parte, si bien en las conclusiones y recomendaciones del informe COTEA 009/2011-2012 emitido por la Cámara de Senadores, no se trascribió en la parte final el número correcto del proyecto, sólo constituye un error humano de transcripción que no implica un vicio de nulidad que pudiera afectar a todo el procedimiento, error que fue salvado por el informe de Comisión de la Cámara de Diputados; instancia que finalmente remitió el proyecto al Ejecutivo para su promulgación.

Con relación a la afirmación de haberse vulnerando el art. 270 de la CPE, no es evidente porque la Ley impugnada fue producto de un procedimiento administrativo, sujeto a normativa constitucional y legal anterior a la vigente y teniendo en cuenta que Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indígena originario campesinos, un procedimiento de delimitación no puede significar la vulneración del principio de unidad.

Sobre la denuncia de vulneración de la voluntad democrática, es necesario anotar que el procedimiento administrativo llevado a cabo y del cual emerge la Ley observada como inconstitucional, fue iniciado a solicitud del propio municipio, a través de su Alcalde y sus representantes, cumpliendo los requisitos exigidos en la Ley de Entidades Político Administrativas, por lo que mal se podría señalar una vulneración de la voluntad democrática cuando el procedimiento del cual deriva, fue iniciado a petición de la propia población.

La delimitación mencionada, de ninguna manera configura la violación de los derechos a la libre determinación, territorialidad y titulación colectiva, previstas en el art. 30.II.4 y 6 de la CPE, toda vez que estos derechos pueden ser ejercidos por las naciones o pueblos indígena originario campesinos, puesto que las “TCO’s o TIOC´s” (sic), incluso podrían traspasar límites municipales, en mérito a su declaración como territorios ancestrales, conforme garantizan los arts. 290.I y 293.II de la CPE, en cuyo marco, el art. 59 de la LMAD, determina que cuando la conformación de una Autonomía Indígena Originario Campesina basada en el territorio indígena originario campesino afecte límites de distritos municipales, el gobierno autónomo municipal correspondiente, procederá a la nueva distritación acordada con el pueblo o nación indígena originario campesina, o cuando la conformación de una autonomía indígena originario campesina basada en territorio originario afecta límites municipales y las unidades territoriales de las cuales se disgrega la nueva unidad territorial resultan inviables, la autoridad competente deberá aprobar una resolución para la nueva delimitación, que no afecte los límites del territorio indígena originario, que permita establecer un perímetro para la modificación del municipio afectado que garantice la continuidad territorial de aquellos espacios no comprendidos en el territorio indígena originario campesino, manteniéndose en el municipio afectado o pasando a formar parte de otro colindante, lo cual no implica la afectación de los derechos propietarios y territoriales sobre la totalidad del territorio indígena originario campesino, ni respecto a las propiedades que no sean parte de éste y pasen a conformar la nueva unidad territorial.

En consideración al marco constitucional y legal citado, las “TCO´s o TIOC´s” (sic), desde ningún punto de vista tendrían que verse afectados en su derecho a la libre determinación y territorialidad, como a la titulación colectiva de tierras y territorios con la delimitación efectuada en el municipio de Santiago de Huari, debiendo en todo caso, seguir el procedimiento que corresponda para hacer valer sus pretensiones y constituirse en una jurisdicción autónoma.

En mérito a las consideraciones efectuadas, solicita se declare la constitucionalidad de la Ley 203 de 15 de diciembre de 2011, al no ser contrapuesta a ningún precepto constitucional.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1. Por RM 170/08 de 26 de mayo de 2008, el Ministro de la Presidencia, confirmó y modificó parcialmente la Resolución Prefectural 290/04 de 20 de diciembre de 2004, referida a la delimitación de la provincia Sebastián Pagador, con su capital Santiago de Huari, disponiendo la remisión del proceso de delimitación al Congreso Nacional junto con el proyecto de ley y sus anexos (fs. 8 a 36).

II.2. Como emergencia del proceso contencioso administrativo seguido por la Alcaldía Municipal de Santiago de Huari contra el Ministerio de la Presidencia, impugnando la RM 170/08, la Sala Plena de la entonces Corte Suprema de Justicia de la Nación, pronunció el fallo 016/2010 de 7 de enero, declarando improbada la demanda, con costas y en consecuencia, subsistente en todos sus términos y efectos, la Resolución Ministerial objeto de la demanda (fs. 37 a 44).

II.3. El 15 de diciembre de 2012, la Asamblea Legislativa Plurinacional, dictó la Ley 203, disponiendo la delimitación, colindancias, ubicación geográfica, descripción de límites y coordenadas, de la provincia Sebastián Pagador del departamento de Oruro, con su capital Santiago de Huari (fs. 5).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante cuestiona la constitucionalidad de la Ley 203 de 15 de diciembre de 2011, en todos sus artículos, argumentando que la misma se opone a las normas constitucionales contenidas en los arts. 30.II.4 y 6, 115.II, 158.I.6, 269.II y 270, por cuanto la Asamblea Legislativa Plurinacional únicamente debe definir los límites de municipios u otras unidades territoriales nuevas y no así, los conflictos de límites de unidades territoriales ya existentes; vulnerando del mismo modo, el art. 270 de la CPE, al haber dividido territorial y poblacionalmente a los Territorios Indígena Originario Campesinos, contra la voluntad democrática de sus habitantes y de la libre determinación.

Corresponde determinar si los extremos denunciados son evidentes a los efectos de ejercer el control normativo de constitucionalidad que le encomienda al Tribunal Constitucional Plurinacional, el art. 202.1 de la CPE.

III.1. Naturaleza jurídica y alcances del control de constitucionalidad normativo

Con relación a la naturaleza jurídica de la acción de inconstitucionalidad abstracta, la jurisprudencia emitida por este Tribunal Constitucional Plurinacional ha señalado a través de la SCP 0532/2012 de 9 de julio, que: “La acción de inconstitucionalidad abstracta, es una acción constitucional de control correctivo o a posteriori, de las disposiciones legales vigentes, acción a través de la cual el Tribunal Constitucional Plurinacional, verifica la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales promulgadas, con los principios, valores, derechos fundamentales y normas orgánicas de la Constitución Política del Estado Plurinacional, con el objetivo de depurarla del ordenamiento jurídico en caso de comprobarse su incompatibilidad. A su vez se constituye en una acción directa, porque a través de ella la autoridad legitimada efectúa la impugnación sin que la supuesta incompatibilidad este vinculada a la solución de un caso concreto”.

La misma Sentencia refiriéndose a los alcances del control de constitucionalidad normativo, más adelante estableció que: “En cuanto a los alcances, resulta preciso referirnos a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que sobre el particular ha desarrollado, así la SC 0019/2006 de 5 de abril, siguiendo el criterio expresado en la SC 0051/2005 de 18 de agosto, en cuanto a los alcances del control normativo posterior de constitucionalidad que ejerce a través del recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad señaló que:´…abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control…´ (el subrayado es nuestro), aclarando que el Tribunal Constitucional en: ´…su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales objetadas”. Esto implica que a través del control normativo posterior de constitucionalidad se debe: verificar, si las disposiciones legales impugnadas son compatibles con las normas, el sistema de valores supremos, principios y derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política del Estado; interpretar la norma sometida a control y la norma constitucional desde y conforme a la Constitución Política del Estado; realizar un juicio relacional entre la norma legal impugnada y las normas constitucionales determinando el significado de la disposición legal sometida a control con la finalidad de mantener o retirarla del ordenamiento jurídico´.

III.2. Marco constitucional: Estructura y Organización Territorial del Estado Plurinacional

Partiendo de una visión integral del texto constitucional, tenemos que esta Norma Suprema, en su esencia, plantea dejar en el pasado la forma de Estado-Nación y pasar a la construcción de la forma de Estado Plurinacional Comunitario, que se sustenta en la descolonización.

En este contexto, el párrafo cuarto del preámbulo constitucional expresa que: “Dejamos en el pasado el Estado colonial, republicano y neoliberal. Asumimos el reto histórico de construir colectivamente el Estado Unitario Social del Derecho Plurinacional Comunitario…”, afirmación coherente con el informe por mayoría de julio de 2007 de la Comisión Visión País de la Asamblea Constituyente, que define el Estado Plurinacional como “…modelo de organización política para la descolonización de nuestras naciones y pueblos, reafirmando, recuperando y fortaleciendo nuestra autonomía territorial, para alcanzar la vida plena, para vivir bien…”.

En tal sentido, el Estado Plurinacional tiene entre sus fines, constituir una sociedad justa y armoniosa, cimentada en la descolonización, sin discriminación ni explotación, con plena justicia social, para consolidar las identidades plurinacionales. En consecuencia, la consolidación del Estado Plurinacional pasa por la descolonización del Estado Nación, por medio de la “restitución” de los valores, principios y sistemas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y fundamentalmente a partir de la “reconstitución” de sus territorios.

Como parte de esta transición constitucional, es preciso referirnos a todo el andamiaje colonial que ha persistido y transcendido al periodo republicano, imponiéndose a las formas ancestrales de las naciones y pueblos indígena originario campesinos; al respecto, la Tesis Política de 1983 de la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) señala: “…dominación colonial que inauguró una larga etapa de exclusión sistemática de nuestros pueblos de la estructura de poder político y económico, y anuló toda forma de autodeterminación, condenándonos a sumergir en la clandestinidad cultural nuestras prácticas sociales y nuestras formas de vida. Esta situación, sin embargo, no fue vivida pasivamente por nuestros pueblos. Nuestra historia es la historia de una lucha permanente y tenaz contra nuestros dominadores”.

La invasión colonial, más allá de su importancia histórica, nos permite comprender la sistemática y progresiva “colonización” (educativa, cultural, religioso, jurídico, lingüístico y económico) encaminada al “control del territorio” y el indiscriminado saqueo de los recursos naturales. En este sentido, el proceso de división del territorio hasta configurarse en departamentos, provincias municipios y cantones, además de diseccionar el “territorio” ancestral de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, ha desestructurado su estructura de gobierno y control de la tierra y el territorio. Hacemos énfasis en el elemento “territorio” precisamente por que su “reconstitución” ha sido y es la principal demanda en las luchas históricas de las naciones y pueblos indígena originario campesino.

En este marco, la Asamblea Constituyente (2006), se convierte en el escenario donde confluyeron las demandas históricas de los pueblos indígenas. Así por ejemplo, el informe de la Comisión 4 de la Asamblea Constituyente, referido a la “Estructura y organización del nuevo Estado” señala que: “El Estado boliviano, es un espacio geopolítico y administrativo, que cobija en su interior, un conjunto de pueblos y nacionalidades indígenas, que platean por esta condición el establecimiento del Estado Plurinacional, en los hechos, no para constituir nacionalidades con autogobierno desde la identidad cultural, sino desde la ocupación y pertenencia territorial…”… “Nuestra propuesta plantea el reconocimiento de Entidades Territoriales Originarias o indígenas Campesinas….deja abierto el espacio jurídico especificando que todo pueblo originario, indígena campesino jurídicamente reconocido, tiene el derecho de manejar su propio territorio reconociéndole las competencias necesarias a sus propias autoridades. Esta reorganización territorial será un proceso colectivo prolongado, puesto que se inicia en base a las decisiones que se toman desde los niveles más básicos. En tanto es un proceso voluntario, de concertación social, no puede ser obra o diseño elaborado en esferas altas estatales. El territorio se reestructura a partir de una toma de decisiones democráticas”.

La configuración y ordenamiento territorial desde la colonia hasta la república fue impuesta desde el Estado, sin tomar en cuenta la “voluntad democrática” de los pueblos afectados, ni la desestructuración territorial y social todavía vigentes en las naciones originarias.

En la actualidad, los Suyus, Markas, Ayllus y Sayañas, ancestrales de las naciones originarias de tierras altas e intermedias continúan siendo la base de la estructura organizacional de estos pueblos a pesar de la usurpación, fraccionamiento y reducción de su “territorio”, por ello, es importante comprender el espíritu, la inspiración general, la orientación política e ideológica de todo el texto constitucional que apunta a la desorganización de la centralidad del poder en cuanto a la participación política y respalda a la reorganización en forma de un poder fragmentado, es decir, de una ruptura del poder como cuerpo único de concentración a una estructura fragmentada del poder del Estado. La participación social por tanto, cobra un nuevo sentido y su significado profundiza para reorganizarlo distribuyendo sus fracciones con criterios territoriales y políticos. Así toma carne, sustancia y sentido la nueva estructura y organización territorial del Estado.

Así, el art. 269 de la CPE, en coherencia con los artículos 1, 2, 30, 270 y 272 de la Constitución Política del Estado establece que: “I. Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indígena originario campesinos. II. La creación, modificación y delimitación de las unidades territoriales se hará por voluntad democrática de sus habitantes, de acuerdo a las condiciones establecidas en la Constitución y la ley…”.

El ordenamiento territorial a la luz de la actual Constitución Política del Estado, cobra un nuevo sentido e importancia que implica entregar la decisión de creación y modificación de unidades territoriales al soberano, lo que supone un cambio profundo en la democracia, puesto que serán los ciudadanos y los pueblos y naciones las que decidirán cual será la organización territorial del Estado. Las unidades territoriales que se vayan creando y consolidando no serán unidades meramente administrativas de ‘división política’, que organiza el ejercicio de un otrora ‘poder central del Estado’, sino que serán unidades de ejercicio de este tipo de poder del Estado desmonopolizado, descentralizado y fragmentado territorialmente. En esto, la existencia previa de los municipios ‘autónomos’ no hace diferencia porque su creación misma no fue sustentada en la voluntad de los habitantes de los lugares sino en decisiones del Estado central. Por tanto, la configuración plural y autonómica del Estado, pasa por replantear nuestro análisis constitucional, y transitar hacia una nueva configuración del “territorio” a partir de la restitución y reconstitución de “territorio” y los sistemas políticos, económicos, jurídicos, culturales y lingüísticos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos.

III.3. Rol de los Órganos Legislativo y Ejecutivo en la nueva configuración territorial del Estado Plurinacional

De acuerdo al nuevo marco constitucional, corresponde realizar un análisis respecto al rol de los Órganos Legislativo y Ejecutivo en la nueva configuración territorial del Estado Plurinacional.

Tomando en cuenta que la creación, modificación y delimitación de las unidades territoriales, se decide por voluntad democrática de sus habitantes, la Constitución Política del Estado no aprueba una determinada organización territorial ni de departamentos ni de regiones ni de municipios y tampoco de las autonomías indígenas; determina más bien criterios centrales para el desencadenamiento de un proceso intensamente participativo de construcción pública.

La Constitución Política del Estado, al mismo tiempo reconoce la organización territorial en departamentos, provincias y municipios, en forma igualitaria con los TIOCs. Esta última todavía no como autonomías, ya que la transición de los TIOCs a la autonomía es por voluntad democrática de sus habitantes, expresada en referéndum, proceso que se funda también en la libre determinación de los propios pueblos y naciones; lo que no los excluye del ejercicio de sus sistemas jurídicos, políticos, económicos y culturales; y goza del pleno ejercicio de sus derechos establecidos en el art. 30 y ss. del texto constitucional.

Por otra parte, es preciso resaltar que la reconstitución socio histórica de los territorios ancestrales de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en el ejercicio de sus sistemas propios cobra sentido en el marco de un territorio y una concepción de una “territorialidad” que le permita el acceso a la “tierra”, así como el uso y aprovechamiento de sus recursos naturales, además de la vigencia de sus instituciones en coherencia con su estructura territorial y su cosmovisión. En este contexto, la convivencia armónica de la forma de organización territorial ancestral con las formas actuales de división “política y administrativa” (departamentos, provincias y municipios), pasa por el consenso y acuerdo igualitario entre unidades territoriales tomando en cuenta criterios históricos, culturales y sociales establecidos en la ley.

En el mismo sentido, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, en su Titulo II de las Bases de la organización territorial ha establecido los “criterios” para la reorganización territorial; la referida Ley al igual que la Constitución, confiere al Órgano Legislativo la facultad para emitir una norma que establezca las “condiciones” para la creación, delimitación y modificación de las unidades territoriales.

Por otra parte, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, también establece que los conflictos de límites existentes entre municipios deberán ser resueltos en la vía conciliatoria, considerando criterios históricos y culturales; asimismo, en caso de no existir consenso, establece que serán dirimidos por referéndum a solicitud del Órgano Ejecutivo y a convocatoria del Órgano Legislativo (mediante Ley), bajo la administración del Órgano Electoral.

Asimismo, corresponde tomar en cuenta, que en el marco de la “reconstitución” ancestral de los TIOCs, toda delimitación debe considerar criterios históricos y culturales, debiendo realizar un proceso de conciliación con los TIOCs que se encuentran involucrados en la delimitación del municipio de Santiago de Huari. Más aún si se considera lo dispuesto en el art. 293.II de la CPE ya que los TIOCs conforme a sus normas y procedimientos propios están plenamente facultados a convertirse en Autonomía Indígena Originaria Campesina. En este sentido, es importante realizar un estudio socio cultural previo a la toma de “decisiones” y con participación de los TIOCs, que tome en cuenta la “afectación directa” a los territorios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos a la luz del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Declaración de la Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y en el marco de lo establecido por el art. 403 de la CPE, que dispone la integralidad del territorio indígena originario campesino, que incluye el derecho a la tierra y el uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables.

III.4. Análisis del caso y juicio de constitucionalidad

El art. 15.I de la CPE, dentro de las atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional, establece en los numerales 3 y 6, que dicho Órgano del Estado tiene la facultad de dictar leyes, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas, así como también aprobar la creación de nuevas unidades territoriales y establecer sus límites, de acuerdo con la Constitución y con la ley.

La Ley 203 impugnada, si bien inició su trámite en el marco de la Ley de Unidades Político Administrativas, en cuya observancia se pronunció la RM 170/08 de 26 de mayo de 2008, que dispuso la remisión del proceso de delimitación de la provincia Sebastián Pagador y Primera Sección “Santiago de Huari” al entonces Congreso Nacional, Resolución que posteriormente fue confirmada por el fallo 016/2010, de la entonces Corte Suprema de Justicia de la Nación, emitida dentro del proceso contencioso administrativo que fue planteado; sin embargo, dicha norma legal fue emitida el 15 de diciembre de 2011, es decir, después de haber entrado en vigencia la nueva Constitución Política del Estado y después de emitida la Ley Marco de Autonomías y Descentralización.

En consecuencia, la Ley 203, fue emitida por la Asamblea Legislativa Plurinacional sin observar el art. 158.I.6 de la CPE, teniendo en cuenta que no se trata de la delimitación territorial de nuevas unidades territoriales, puesto que los municipios que fueron objeto de delimitación son preexistentes a la nueva Constitución Política del Estado, y sus diferencias limítrofes, debieron ser resueltas en la vía de conciliación en mérito a criterios históricos y culturales; en caso de no existir acuerdo, tendrían que haberse dirimido por referendo, a solicitud del Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado, a convocatoria de la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante ley, bajo la administración del Órgano Electoral Plurinacional, conforme prevé el art. 17 de la LMAD.

En el marco de la nueva Constitución Política del Estado, la definición de límites a cargo de la Asamblea Legislativa Plurinacional, sólo está permitida en unidades territoriales nuevas, más de ninguna manera respecto a las existentes, consiguientemente, la Ley 203, es contraria al art. 158.I.6 de la CPE.

Por otra parte, el art. 30.II.4 y 6 de la CPE, entre los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, reconoce el derecho a la libre determinación y territorialidad, así como el derecho a la titulación colectiva de tierras y a la gestión territorial indígena autónoma. Acorde con lo dispuesto por la citada norma constitucional, el art. 269.II y III de la CPE, establece que: “II. La creación, modificación y delimitación de las unidades territoriales se hará por voluntad democrática de sus habitantes de acuerdo a las condiciones establecidas en la Constitución y la ley. III. Las regiones formarán parte de la organización territorial, en los términos y las condiciones que determinen la ley”.

A su vez el art. 270 de la CPE establece que: “Los principios que rigen la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas son: la unidad, voluntariedad, solidaridad, equidad, bien común, autogobierno, igualdad, complementariedad, reciprocidad, equidad de género, subsidiariedad, gradualidad, coordinación y lealtad institucional, transparencia, participación y control social, provisión de recursos económicos y preexistencia de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en los términos establecidos en esta Constitución”.

Ahora bien, la Ley 203, al establecer límites de unidades territoriales de forma vertical, sin la participación de los comunarios y pobladores que habitan esos territorios establecidos desde épocas ancestrales, ha vulnerado el art. 269.II y III de la CPE, así como la disposición contenida en el art. 270 de la Ley Fundamental, dado que la Ley impugnada desconoce que para el ordenamiento territorial a la luz de la actual Constitución, la decisión de creación y modificación de unidades territoriales, ya no es ahora potestad exclusiva del soberano, puesto que hoy en día, son los ciudadanos, los pueblos y naciones originario campesinas quienes deben decidir en base al consenso, cuál será su organización territorial.

Al contrariar el nuevo orden constitucional, corresponde que la Ley 203 sea expulsada del ordenamiento jurídico nacional.

POR TANTO

La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.1 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, resuelve declarar la INCONSTITUCIONALIDAD de la Ley 203 de 15 de diciembre de 2011.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

No interviene, el Magistrado, Gualberto Cusi Mamani, por encontrarse con baja médica; razón por la cual se habilitó al Magistrado suplente, Dr. Macario Lahor Cortez Chávez. No firma la Magistrada Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez por ser de voto disidente, ni el Presidente Dr. Ruddy José Flores Monterrey por encontrarse en viaje oficial.

Fdo. Efren Choque Capuma

MAGISTRADO

Fdo. Soraida Rosario Chánez Chire

MAGISTRADA

Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

MAGISTRADA

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

MAGISTRADO