SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0646/2012
Sucre, 23 de julio de 2012

SALA PLENA
Magistrada Relatora:Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez
Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente:2011-23596-48-RII
Departamento:La Paz

En el recurso indirecto de inconstitucionalidad, -hoy la acción de inconstitucionalidad concreta- promovida por Saúl Peredo Ledezma, Gerente General a.i. de la Caja Nacional de Salud, a instancia de Judith Marlene Herrera Condorcett, demandando la inconstitucionalidad del art. 81 inc. e) del Reglamento Interno de Trabajo de la Caja Nacional de Salud (CNS), por la supuesta vulneración del derecho a la presunción de inocencia, a la defensa y a la garantía del debido proceso, citando al efecto los arts. 115.II, 116.I y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

La accionante mediante memorial presentado el de 29 de marzo de 2011, cursante de fs. 8 a 15, refiere lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Que dentro del proceso sumario administrativo instaurado por la Caja Nacional de Salud contra su persona, por supuestas contravenciones a disposiciones administrativas, solicita se promueva el “recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad” contra el art. 81 inc. e) del Reglamento Interno de Trabajo de la CNS, aprobado mediante Resolución Ministerial (RM) 324/04 de 29 de junio de 2004, por considerar que contraviene a los arts. 115.II, 116.I y 117.I de la CPE.

Argumenta que por Resolución ASOFNAL RS 001/2011 de 6 de enero, se dispuso su destitución porque supuestamente cometió el delito de “…hurto de dineros…”, como establece el art. 81 inc. e) del Reglamento Interno de Trabajo de la CNS, acto que fue impugnado a través del recurso jerárquico, aduciendo que la vía para juzgar dicha acusación debería ser discutida por medio de un estrado diferente al de la autoridad administrativa; es decir, el proceso penal, lo contrario vulnera el principio de la presunción de inocencia y el derecho a la defensa.

Por otra parte, sostuvo que la norma cuestionada de inconstitucional, sanciona el retiro sin goce de haberes, por “malversación, robo y hurto”, dando potestad a quien se encarga de aplicar justicia administrativa, de sancionar por la comisión de delitos, como si la jurisdicción penal estuviera sometida a la decisión administrativa; por lo que, considera que las sanciones penales sólo pueden dictarse dentro de un proceso justo, con respeto a todos los derechos y garantías reconocidos a las partes por la norma, ya que en el presente caso, estaríamos frente a un presunto hecho delictivo que las autoridades administrativas endilguen la comisión de delitos, como: malversación, robo y hurto, que se hallan tipificados y sancionados en los arts. 144, 326 y 331 del Código Penal (CP), con sanción de presidio. Bajo ese entendimiento, la justicia administrativa no podría determinar que el administrado cometió el delito o no, pues no es su competencia, solamente puede sancionar actos y contravenciones enteramente administrativas y no así delitos; sin embargo, con la sanción administrativa no existe la presunción de inocencia, pues condena sin previo juicio, al administrado. También, manifiesta que “…la presunción de inocencia, determina la exclusión de la presunción inversa de culpabilidad, criminal de cualquier persona, durante el desarrollo del proceso, por estimarse que no es culpable hasta que así se declare en Sentencia condenatoria, al gozar, entre tanto, de una presunción iuris tantum, de ausencia de culpabilidad…”, además refiere que la presunción de inocencia, forma parte del bloque de constitucionalidad, encontrándose prevista en los arts. 11.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH) y 14.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.2.Trámite procesal del incidente y resolución de la Autoridad administrativa

Por medio de Auto de 31 de marzo de 2011, cursante a fs. 16, el Gerente General de la CNS, Nicolás Oscar Aguilar Torrez, rechazó la acción de inconstitucionalidad concreta y dispuso se eleven antecedentes en consulta ante el Tribunal Constitucional Plurinacional.

I.3. Trámite en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por Auto 0049/2012-CA de 22 de febrero, cursante de fs. 18 a 22, la Comisión de Admisión de este Tribunal revocó la Resolución de 31 de marzo de 2011, y admitió la acción formulada por Judith Marlene Herrera Condorcett, ordenando que se ponga en conocimiento del personero legal del órgano emisor de la norma impugnada, acto que fue cumplido con la ejecución de las notificaciones a Juan Carlos Alvarado Reyes, Gerente General de la CNS, el 19 de marzo de 2012, (fs. 42) y Daniel Santalla Torrez, Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, el 10 de abril de igual año (fs. 53).

Asimismo, mediante decreto de 31 de mayo de 2012, se ha solicitado documentación complementaria, a cuyo efecto se ha dispuesto la suspensión del plazo. A partir de la notificación con el decreto de 22 de junio de 2012, se reanudó el plazo, por lo que la presente Sentencia Constitucional Plurinacional se pronuncia dentro del mismo.

I.4.Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Por memorial presentado el 3 de abril de 2012, cursante de fs. 89 a 92, Juan Carlos Alvarado Reyes, Gerente General de la CNS, expuso sus alegatos en los siguientes términos: a) Toda vez que la accionante, puso en tela de juicio la constitucionalidad del art. 81 inc. e) del Reglamento Interno de la CNS, precepto legal concordante con los el arts. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT) y el correlativo de su Reglamento; b) Debe considerarse el contexto normativo del Reglamento Interno de Trabajo de la CNS aprobado por RM 324/04 de 29 de junio de 2004; es decir, Decreto Supremo de”23.11.38” (arts. 1, 4.10 y 11 y 6), Decreto Ley (DL) de “24.05.39” (art. 16.g), DS 224 de “23.08.43” (art. 9.g), Ley de Administración y Control Gubernamental (LACG) –Ley 1178– (arts. 28 y 29), Decreto Supremos (DDSS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992 y 26237 de 29 de Junio de 2001 (art. 1); c) La autoridad sumariante pronunció las “Resoluciones Sumariales ASOFNAL RS 001/2011 de 4 de enero y del recurso de revocatoria ASOFNAL RR-001/2011 de 31 de enero y posteriormente la MAE dictó la Resolución Jerárquica 015 de 1 de abril de 2011, ratificando las dos últimas resoluciones, la primera” (sic); d) En el caso concreto, en la destitución dispuesta por la autoridad sumariante de la CNS, también se considera las causales descritas en los arts. 16 inc. g) de la LGT y 9 inc. g) de su Reglamento; es decir, que a pesar de declararse la inconstitucionalidad del art. 81 inciso e) del Reglamento Interno de Trabajo de la CNS, aún persisten las causales de las normas precitadas; por lo que, señala que la presente acción carece de fundamento jurídico constitucional; e) Asimismo, refirió que es un error interponer la actual acción “sobre una norma administrativa, que es el reflejo de la LGT”, debiendo ser el camino adecuado, interponer acción de inconstitucionalidad concreta contra la Ley General del Trabajo y lo que ésta dispone en su art. 16 inc. g) y el art. 9 inc. g) de su Reglamento, ya que el art. 81 inc. e) del Reglamento Interno de Trabajo de la CNS, es el reflejo del art. 16 de la LGT, además que se debería analizar el por qué no se solicitó la inconstitucionalidad de los art. 28 y 29 de la LACG; f) La accionante al indicar que debe ser sometida a un debido proceso, omite el hecho de que la misma ya fue sujeta a un proceso administrativo interno en su calidad de funcionaria de la institución, donde se demostró de forma fehaciente mediante carta adjunta de 24 de septiembre de 2010, que por motivos personales, ésta retuvo la suma de Bs17 968.08.- (diecisiete mil novecientos sesenta y ocho con 08/100 bolivianos), dinero que correspondía al pago de servicios de fotocopias de la institución y que hasta la fecha no fue devuelto; g) Existe incongruencia en la acción planteada, puesto que fue presentada sin cumplir con los requisitos señalados en el art. 77 inc.5) de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), referido a la presentación de pruebas en las que funda la acción; y, h) Finalmente manifestó, que en cumplimiento de los arts. 34 y 35 de la LACG, que establecen: “la responsabilidad es penal cuando la acción u omisión del servidor público y de los particulares, se encuentra tipificada en el código penal”. ”Cuando los actos y hechos examinados presenten indicios de responsabilidad civil o penal, el servido público o auditor los trasladará a conocimiento de la unidad legal pertinente y ésta mediante la autoridad legal competente pedirá directamente al juez que corresponda, las medidas precautorias y preparatorias de demanda a que hubiere lugar o denunciará los hechos ante el Ministerio Público”.

Por otra parte, Daniel Santalla Tórrez, Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión
Social, por memorial enviado por fax, el 27 de abril de 2012, cursante de fs. 148 a 149 y enviando su original vía courier, el 2 de mayo del citado año, formuló sus alegatos expresando lo siguiente: 1) El Ministerio de Trabajo, denominado antes así, de acuerdo a lo previsto por el art. 4 del Capítulo I, Título II de la Ley de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE), tenía entre sus atribuciones específicas: “vigilar la aplicación y cumplimiento de la legislación nacional y de los convenios internacionales en materia laboral”, cumpliendo dicha atribución la CNS, presentó su solicitud de aprobación de su Reglamento Interno, conforme lo dispone el art. 1 del DS de 23 de noviembre de 1938, en concordancia con el art. 2 del referido Decreto Supremo y existiendo consenso entre el empleador -CNS- de Salud- y sus empleados, fue elaborado el Reglamento Interno; 2) El Ministro de Trabajo se limitó a aprobar dicho Reglamento, en estricto cumplimiento del señalado DS de 23 de noviembre de 1938, procediendo a través de sus funcionarios a revisar de que el citado Reglamento Interno, contenga las características descritas en los numerales 1 al 19 del art. 4 del mencionado Decreto; 3) Las disposiciones de los arts. 5 y 6 del DS de 23 de noviembre de 1938, determinan que una vez aprobado el reglamento, éste debe ser notificado a los trabajadores con un plazo de diez días anteriores a su entrada en vigencia y además que las infracciones a los Reglamentos Internos aprobados, se sancionarán en la forma prevista por éstos; 4) Respecto al retiro sin goce de beneficios sociales, prevé el art. 77 inc. e) del mismo Reglamento, que la sanción prevista se aplicará previo sumario y proceso correspondiente, ajustándose la disposición legal acusada de inconstitucional, a la normativa laboral vigente y de ninguna manera vulnera el principio de inocencia; y, 5) El Ministro de Trabajo, no tuvo participación directa en la redacción del contenido del Reglamento Interno, extremo que puede ser constatado por la documentación adjunta. Asimismo solicita se declare infundada la acción planteada.

II. CONCLUSIONES

Del atento análisis y compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1.Por RM 324/04 de 29 de junio de 2004, el Ministro de Trabajo resolvió: “Aprobar el Reglamento Interno de Trabajo de la Caja Nacional de Salud…” (fs. 104).

II.2.Reglamento Interno de Personal de la Caja Nacional de Salud, elaborado por el Departamento Nacional de Planificación y Evaluación de Gestión, en mes de junio de 2004, en la ciudad de La Paz. Al respecto, el mencionado art. 81, señala el tema del retiro sin goce de beneficios sociales, indicando: “De acuerdo con el art. 16 de la Ley General del Trabajo y el correlativo de su Reglamento, el Trabajador (a) será retirado de su fuente de trabajo, sin derecho a beneficios sociales (solamente Quinquenios consolidados), cuando incurra en las faltas establecidas en el Art.16 de la Ley General del Trabajo y Art. 9 de su Reglamento, como también en las descritas en el presente Reglamento. Constituirán motivos para la aplicación de la sanción prevista en el inciso e) del art. 77 del presente Reglamento: previo sumario y proceso correspondiente”; por lo que, entr...

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