SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0787/2013
Sucre, 10 de junio de 2013

SALA PLENA
Magistrada Relatora:Dra. Mirtha Camacho Quiroga
Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente:01870-2012-04- AIC
Departamento:La Paz

En la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Juan Rolando Moya Chumacero, Wilfredo Aurelio Sillerico Gálvez y María Angélica Fleitas Colman, ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social demandando la inconstitucionalidad de la Resolución Administrativa (RA) SSC-002/2008 de 7 de mayo, por ser presuntamente contraria del art. 123 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1.Contenido de la acción de inconstitucionalidad

Por memorial presentado el 15 de junio de 2010, cursante de fs. 6 a 11, los accionantes, refieren que sin que se les haya notificado de manera formal tomaron conocimiento que el 6 de abril de 2010, mediante nota GGRL E. 020/2010, el Banco Central de Bolivia (BCB) solicitó la revisión extraordinaria de sus procesos de incorporación a la carrera administrativa por supuestamente no cumplir con el requisito de título en provisión nacional exigidos para sus puestos, encontrándose el referido recurso en pleno análisis por parte de la Dirección General del Servicio Civil, en tal sentido interponen recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad contra la RA SSC-002/2008 de 7 de mayo, publicada en la Gaceta Oficial de Bolivia el 11 de junio de 2008, Reglamento de Incorporación a la Carrera Administrativa aprobada por el entonces Superintendente General a.i. del Servicio Civil, con la finalidad de aplicar los principios de eficiencia y eficacia en la función pública, el logro de resultados por la gestión, la dignidad y los derechos de los servidores públicos, incorporando a este efecto en su disposición final el recurso extraordinario de revisión, sin señalar el objeto, la finalidad y la base constitucional y legal del mismo, afectando de manera directa garantías constitucionales descritas en la antigua y actual Constitución Política del Estado; concretamente el art. 33 de la anterior Constitución Política del Estado (CPE abrg), vigente al momento de la publicación de la reglamentación impugnada y art. 123 de la CPE, preceptos constitucionales, que regulan la irretroactividad de la ley preceptuando este último que: “La Ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o al imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución”.

La RA SSC-002/2008, establece en el Artículo Segundo de las Disposiciones Finales, que el recurso de revisión sólo podrá interponerse ante la Superintendencia del Servicio Civil, dentro el término fatal de cinco años computable desde la fecha en que la Resolución Administrativa quedo firme, afectando la garantía constitucional anteriormente detallada como es la irretroactividad de la Ley, más aun cuando el BCB pretende revisar procesos de incorporación a la carrera administrativa anteriores a la vigencia de la RA SSC-002/2008. La disposición constitucional consignada en el art. 123 de la CPE, se inscribe en los principios fundamentales de la seguridad jurídica y la legalidad, por cuanto la irretroactividad de la ley tiene la finalidad de precautelar derechos adquiridos de las personas, los que no deben estar sujetos a variaciones normativas que pueden surgir a partir de cambios políticos y sociales; asimismo, evitar la emisión de disposiciones legales restrictivas de derechos individuales ampliando sus efectos a los hechos, sucesos o relaciones jurídicas ya acaecidas con anterioridad; siendo necesario aclarar que de la redacción de la disposición constitucional no solo se aplica a leyes de carácter material sino aquellas leyes de carácter formal, lo que implica que se abarca a disposiciones reglamentarias. Teniendo presente estos alcances; el recurso extraordinario de revisión, inmerso en el Reglamento del Procedimiento de Incorporación a la Carrera Administrativa aprobado por RA SSC-002/2008, permite la revisión de resoluciones administrativas firmes dictadas en procesos de incorporación a la carrera administrativa, lo cual viola flagrantemente este principio constitucional, porque faculta a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), a solicitar la revisión de los procesos de incorporación, cuando la Constitución protege los derechos adquiridos.

I.2. Trámite procesal en sede administrativa

Promovida la acción concreta de inconstitucionalidad por Auto de 22 de junio de 2010, cursante a fs. 13, Carmen Ruth Trujillo Cárdenas, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social rechaza el “incidente”, argumentado que los accionantes “no indican en su Petitorio qué o cuáles preceptos legales de orden público son cuestionados como inconstitucionales respecto al proceso administrativo de Recurso Extraordinario de revisión generado por el BCB que concluyó con la emisión de la Resolución Ministerial Nº-435/2010 de 10 de junio” (sic); en consecuencia, dispone se eleve en consulta ante el entonces Tribunal Constitucional en el plazo de veinticuatro horas conforme al art. 62.2 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC).

I.3. Admisión y citación

Por Auto Constitucional (AC) 0005/2013-CA de 28 de enero, cursante de fs. 69 a 73, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, revocó el Auto de 22 de junio de 2010, en cuyo mérito admitió la acción, disponiendo que la misma se ponga en conocimiento del Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por haberse hecho cargo de la extinguida Superintendencia del Servicio Civil, según Decreto Supremo (DS) 29894 de 7 de febrero de 2009, como personero del órgano que generó la norma impugnada, a objeto de que pueda formular los alegatos que considere necesarios en el plazo de quince días.

I.4. Alegaciones del órgano que generó la norma impugnada

Zonia María Angles Avendaño, en representación legal del Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, Daniel Santalla Torrez, por memorial de 3 de mayo de 2013, cursante de fs. 134 a 137 señala lo siguiente: a) Mediante RA SSC-002/208 de 7 de mayo, publicada en la Gaceta Oficial de Bolivia el 11 de Junio de 2008, el entonces Superintendente General a.i. del Servicio Civil aprobó el Reglamento del Procedimiento de Incorporación a la Carrera Administrativa, con la finalidad de aplicar los principios de eficiencia y eficacia en la función pública, el logro de los resultados por la gestión, la dignidad y los derechos de los servidores públicos, incorporando en su disposición final el recurso extraordinario de revisión; b) En el marco de la aprobación y promulgación de la Constitución Política del Estado, se emitió el DS 29894 de 7 de febrero de 2009, cuyo art. 139 dispuso la extinción de la Superintendencia del Servicio Civil y la transferencia de sus atribuciones a la Dirección General del Servicio Civil, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social en un plazo de sesenta días, posteriormente fue modificado por el art. 55 del DS 0071 de 9 de abril de 2009, en sentido de que las atribuciones de la extinguida Superintendencia del Servicio Civil, serán asumidas por el Ministerio de Trabajo a través del Viceministerio de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas en igual plazo, es en ejercicio de esta atribución que se asumió las funciones referentes a la tramitación de solicitudes de incorporación a la carrera administrativa, así como también las facultades inherentes al control y supervisión de la implementación de la misma en el sector público, emitiéndose para este efecto la Resolución Ministerial 601/09 de 26 de agosto de 2009, a través de la cual, se resolvió dar continuidad a la tramitación de las solicitudes de incorporación a la carrera administrativa a través del Reglamento del Procedimiento de Incorporación aprobado por RA SSC-002/2008, por la entonces Superintendencia del Servicio Civil; c) Tomando en cuenta los alcances del marco normativo descrito, la ex Superintendencia del Servicio Civil, emitió las Resoluciones Administrativas (RRAA) SSC-001/2005 de 24 de enero, SSC-018/2006 de 21 de marzo, y SSC-0451/2008 de 18 de junio, mediante las cuales se dispuso la incorporación a la carrera administrativa de Juan Rolando Moya Chumacero en el cargo de Jefe del Departamento de Producción “A”, Wilfredo Aurelio Sillerico Gálvez en el cargo de Jefe de Departamento “B” y a María Angélica Fleitas Colman en el cargo de Jefa del Departamento de Biblioteca; sin embargo, a través del recurso extraordinario de revisión de las solicitudes de incorporación a la carrera administrativa; en las mencionadas resoluciones se hallaron ciertas observaciones, con relación a los requisitos de formación de los solicitantes, es así que en el caso de Juan Rolando Moya Chumacero fue incorporado a la Carrera mediante la modalidad transitoria automática en el puesto de Jefe del Departamento de Producción “A”, y en el Manual de Funciones de 2003, se especifica que para este cargo se requiere tener Licenciatura en Ingeniería Electrónica, sistemas y/o informática y en la citada Resolución que le incorporo no se observa que se haya verificado los requisitos individuales para el cargo; al respecto se evidencio que acredita título de Licenciado en Economía; Wilfredo Sillerico Gálvez, fue incorporado a la carrera administrativa mediante modalidad transitoria automática en el puesto de Jefe de Departamento “B”; sin embargo, en el indicado manual, se especifica que el requisito para este cargo es la Licenciatura en Ingeniería de Sistemas, Informática o ramas afines y en la Resolución mediante la cual fue incorporado a la carrera no se observa que se haya verificado los requisitos individuales para el cargo, más al contrario se evidencia que posee el Título en Provisión Nacional de Administrador de Empresas y con relación a María Angélica Fleitas Colman fue incorporada a la carrera bajo la modalidad continua de convalidación de procesos de selección, en el puesto de Jefa de Departamento de Biblioteca, en el manual de funciones de la gestión 2007, se especifica como requisito de formación Licenciatura en Bibliotecología, al respecto se constató que si bien posee título de Licenciada en Bibliotecología de la Universidad Nacional de Asunción; sin embargo, el señalado título no se encuentra avalado, convalidado o revalidado por la Cancillería y la Universidad Boliviana tal como exige el Reglamento de Títulos y Grados aprobados por el Sexto Congreso Nacional de Universidades de 25 de julio de 1984. Por lo expuesto se establece que los servidores públicos citados no cumplen con los requisitos de formación solicitados en el perfil del puesto al que fueron incorporados como funcionarios de carrera; d) En cuanto al recurso de revisión extraordinaria presentado por el BCB, señala que en las disposiciones finales del mencionado Reglamento, se incorpora este recurso, como el mecanismo legal que permite a la entidad pública de manera excepcional y con motivos fundados, solicitar una revisión extraordinaria de aquella Resolución Administrativa que quedo firme, debido a la existencia y/o surgimiento de elementos nuevos que no fueron considerados a momento de realizar el análisis de la información remitida en primera instancia, siempre que las mismas versen sobre las causales que determinaron la incorporación o no a la carrera administrativa de los servidores públicos, tal como se hubiere dado en el presente caso; motivos por los cuales, solicita el “rechazo” del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad ahora acción de inconstitucionalidad concreta.

II.CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.Cursa Resolución Ministerial 435/10 de 10 de junio de 2010, pronunciada por Carmen Ruth Trujillo Cárdenas ex Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, dentro el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Eduardo Pardo, Gerente del BCB, contra las RRAA SSC-001/2005, SSC-018/2006 y SSC-045/2008, emitidas por la ex Superintendencia del Servicio Civil que determinaron la incorporación a la carrera administrativa bajo la modalidad transitoria automática y la modalidad continua de convalidación de procesos de selección de los servidores públicos Gualberto Hugo Rocha Solares, Jorge Freddy Arispe Camacho, Juan Rolando Moya Chumacero, Wilfredo Aurelio Sillerico Gálvez y María Angélica Fleitas Colman; en cuya parte resolutiva se dispone revocar las resoluciones administrativas impugnadas, y en consecuencia se determina no incorporar a la carrera administrativa a los citados servidores públicos entre ellos los accionantes y en su mérito se dispone en forma alternativa que la Dirección General del Servicio Civil, dependiente del Viceministerio de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas, proceda a dar de baja los números y códigos de registro de funcionarios de carrera de los citados servidores públicos (fs. 19 a 20 vta.).

II.2.Mediante nota MT/VMESC y COOP/DGSC-1172/2010 de 11 de junio, Ramiro Aguilera Neuenschivander Director General de Servicio Civil del Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, remite la Resolución Ministerial 435/10, a conocimiento del Gerente General del BCB, a objeto de notificar a los servidores públicos afectados con dicha Resolución (fs. 12).

II.3.Cursan notas de notificación con la Resolución Ministerial 435/10, suscritas por Elva Trujillo Infantes Gerente de Recursos Humanos a.i. del BCB, por las cuales se advierte que Juan Rolando Moya Chumacero fue notificado con dicha Resolución el 2 de julio de 2010, Wilfredo Aurelio Sillerico Gálvez y María Angélica Fleitas Colman el 22 de junio de 2010 (fs.61 a 63).

II.4.Cursa informe BCB-GAL-SAJU-CE-2013-13 de 9 de enero, suscrita por Marcelo Zabalaga Estrad Presidente a. i. del BCB, dirigida a la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, en el que informa que no fue notificado en calidad de parte o tercero interesado con ninguna demanda contenciosa administrativa interpuesta por los accionantes contra la Resolución Ministerial 435/10 de 10 de junio de 2010 (fs.64).

II.5.Norma impugnada de inconstitucionalidad

La RA SSC-002/2008 de 7 de mayo, vigente desde el 11 de junio de 2008, que aprueba el Reglamento de Procedimiento de Incorporación a la Carrera Administrativa cuya disposición final primera indica lo siguiente:

“Artículo Primero.- (Recurso Extraordinario de Revisión) La entidad pública, excepcionalmente y con motivos fundados, podrá interponer recurso extraordinario de revisión contra las Resoluciones Administrativas firmes, dictadas en los procesos de incorporación a la Carrera Administrativa, en los casos siguientes:

a)Que la Resolución Administrativa se haya dictado incurriendo en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al proceso.

b)Que aparezcan o se presenten documentos sobrevinientes de valor esencial para la resolución del asunto, identificando el error en la Resolución recurrida.

c)Que en la Resolución Administrativa, se hayan considerado esencialmente documentos que le hubieran servido de fundamento, declarados falsos por sentencia judicial ejecutoriada, anterior o posterior a la Resolución.

d)Que la Resolución Administrativa se haya dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia o fraude procesal declarado en sentencia ejecutoriada.

e)Si, después de pronunciada la Resolución Administrativa, se recobraren documentos decisivos retenidos por fuerza mayor.

Artículo Segundo.- (Plazo para Interponer el Recurso) I. El recurso de revisión sólo podrá interponerse ante la Superintendencia del Servicio Civil, dentro el término fatal de cinco años computable desde la fecha en que la Resolución Administrativa quedó firme. II. Presentado fuera de éste plazo será rechazado”.

II.6.Norma constitucional considerada infringida

De acuerdo a la acción formulada que cursa de fs. 6 a 11, los accionantes consideran vulnerado el principio constitucional de irretroactividad de la ley consagrado por el art. 123 de la CPE, que previene lo siguiente:

“Artículo 123. La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o al imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución”.

III.FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Mediante la presente acción de inconstitucionalidad de carácter concreto, se alega la inconstitucionalidad del Artículo Primero de las Disposiciones Finales de la RA SSC-002/2008 de 7 de mayo, que aprueba el Reglamento del Procedimiento de Incorporación a la Carrera Administrativa. Argumentando que el 6 de abril de 2010, el BCB, solicitó la revisión extraordinaria de los procesos de incorporación a la carrera administrativa, mediante los cuales fueron incorporados supuestamente por no cumplir con los requisitos del título en provisión nacional exigidos para los cargos que vienen ocupando; promoviendo a este objeto, el recurso extraordinario de revisión, incorporado en la disposición final de la RA ahora impugnada, que permite la revisión de resoluciones administrativas firmes, dictadas en procesos de incorporación a la carrera administrativa, vulnerando el principio constitucional de irretroactividad de la ley, al facultar a la MAE solicitar la revisión de procesos de incorporación anteriores a la vigencia de esta norma, cuando la Constitución protege derechos adquiridos con el fin de ejercer control normativo de constitucionalidad que le encomienda a este Tribunal el art. 202.1 de la CPE.

III.1.Alcances del control normativo de constitucionalidad y la acción concreta de inconstitucionalidad

El art. 132 de la CPE, consagra a la acción de inconstitucionalidad como una acción de defensa y un derecho de toda persona individual y colectiva, que pudiera ser afectada por una norma contraria a la Ley Fundamental, para presentar una acción de inconstitucionalidad; a este objeto como toda norma de carácter procesal el art. 101 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), reconoce dos tipos de acciones de inconstitucionalidad, la acción de inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales, y la acción de inconstitucionalidad de carácter concreto, vinculada a un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales aplicables a aquellos procesos.

En este marco de la interpretación del art. 109 y ss. de la LTCP, se infiere que la acción concreta de inconstitucionalidad tiene la finalidad de someter al control de constitucionalidad una disposición legal, sobre cuya constitucionalidad surge una duda razonable y fundada, en aquellos casos concretos en los que debe ser aplicada para resolver un proceso judicial o administrativo, siendo esta vía de control normativo de carácter concreto debido a que surge precisamente de la aplicación de la disposición legal impugnada a un caso concreto a resolverse en un proceso judicial o administrativo. Por lo anteriormente desarrollado, queda claro que esta vía de control, a diferencia de la acción de inconstitucionalidad abstracta, es susceptible de ser promovida por todos los jueces y tribunales que integran el Órgano Judicial, siendo extensible además a las autoridades administrativas que conozcan procesos administrativos, para que puedan plantear la acción cuando tengan una duda fundada y razonable sobre la constitucionalidad de una disposición legal y de una de sus normas, cuya validez o no sea fundamental para la decisión que vaya a tomarse dentro del proceso, aclarando que las citadas autoridades pueden activar esta vía de control normativo directamente o a petición de partes.

En este mismo sentido y efectuando una reseña de la jurisprudencia desarrollada por el extinto Tribunal Constitucional, la SCP 0686/2012 de 2 de agosto, señalo lo siguiente: ” Respecto a los alcances del control de constitucionalidad, el anterior Tribunal Constitucional en la SC 0019/2006 de 5 de abril, siguiendo el criterio expresado por la SC 0051/2005 de 18 de agosto, precisó: “…el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) La verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) La interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) El desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y, d) La determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control. De lo referido se concluye que el control de constitucionalidad no alcanza a la valoración de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida a control; lo que significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas impugnadas, su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales objetadas….

«En ese entendido, el control de constitucionalidad de las normas jurídicas de alcance general, a través de un proceso judicial o administrativo, faculta a la parte legitimada a promover un incidente dentro del proceso respectivo, cuando dichas normas tengan vinculación directa con la resolución de su caso; es así que, el Tribunal Constitucional, sólo se pronunciará sobre las normas impugnadas compatibilizándolas con los valores, principios, derechos y normas reconocidos en la Constitución Política del Estado, para determinar su correspondencia…» (SC 0011/2010 de 20 de septiembre).

De acuerdo a la jurisprudencia señalada, la acción de inconstitucionalidad concreta, es la vía de control de constitucionalidad que tiene como objeto, que el Tribunal Constitucional Plurinacional, confronte la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición legal impugnada de inconstitucional con los principios, valores y normas de la Constitución Política del Estado Plurinacional; en ese marco, la labor del Tribunal sólo se circunscribe al examen de las disposiciones alegadas de lesivas a las normas y preceptos de la Norma Suprema, con el fin de establecer su constitucionalidad o inconstitucionalidad, y de ninguna manera realizar análisis alguno respecto al caso en concreto”.

III.2.Tratándose de normas emitidas en vigencia de una Constitución Política del Estado abrogada, el control de constitucionalidad se la debe ejercer en los alcances de la Constitución vigente

En el caso presente, corresponde precisar que si bien la norma legal cuya inconstitucional se demanda, fue pronunciada el 7 de mayo de 2008, es decir, en vigencia de la Constitución Política del Estado de 2 de febrero de 1967 y sus posteriores reformas ahora abrogada; sin embargo el test de constitucionalidad atribuida al Tribunal Constitucional Plurinacional corresponde ser efectuada en los alcances de la Constitución Política del Estado vigente; razonamiento que viene siendo asumido por este Tribunal conforme advertimos de la SCP 0790/2012 de 20 de agosto, que luego de un desarrollo sobre el tema, precisó lo siguiente: “Con el propósito de ingresar al análisis del caso, es preciso señalar que si bien al momento de emitirse la disposición legal impugnada de inconstitucional, se encontraba en vigencia otra Constitución Política del Estado; empero, al tratarse de una inconstitucionalidad sobreviviente, el test de constitucionalidad debe ser efectuado conforme a la Constitución Política del Estado vigente. En ese sentido, la SC 0039/2010 de 20 de septiembre, señaló: ‘…tratándose específicamente de las acciones de inconstitucionalidad, el juicio o test de constitucionalidad debe ser realizado con la Constitución Política del Estado vigente, así se trate de normas jurídicas o resoluciones de contenido normativo dictadas con anterioridad a su vigencia, es decir nacidas a la vida jurídica bajo el anterior régimen constitucional’.

Dicho razonamiento ratifica el adoptado por el Tribunal Constitucional en la SC 0021/2005 de 21 de marzo, cuando se analizaba la constitucionalidad de una Ley de 7 de octubre de 1868, habiéndose señalado en aquella oportunidad lo siguiente: «…se debe aclarar enseguida, que el presente se trata de un caso de inconstitucionalidad sobreviniente, en el que se debe analizar la constitucionalidad de una norma promulgada con anterioridad a la vigencia de la actual Constitución, para establecer si es o no compatible con ésta, por lo que no es posible el planteamiento de la autoridad que promovió el recurso de realizar el juicio de constitucionalidad respecto a la Constitución de 1868, sino que debe serlo a la luz de de la Constitución vigente».

Entendimiento jurisprudencial que señala con claridad que en los casos en los que se cuestiona la inconstitucionalidad de una norma, sea esta ley, estatuto autonómico, carta orgánica, decreto y todo género de ordenanza y resolución no judicial, emitida con anterioridad a la vigencia de la nueva Constitución Política del Estado, el test de constitucionalidad debe ser efectuado desde y conforme al nuevo orden constitucional y no al vigente al momento de la emisión de la norma impugnada de inconstitucional” (negrillas agregadas).

III.3.Del principio de irretroactividad de la ley en el ámbito administrativo

Sobre el tema, la SCP 0812/2012 de 20 de agosto, expreso el siguiente razonamiento: “Previo a analizar acerca de la retroactividad de los actos administrativos, resulta importante recordar, que el Estado a través de la administración pública se expresa por medio de actos administrativos, así Roberto Dromi, define al acto administrativo, como: ‘…toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma directa’; en ese sentido, el art. 27 de la LPA, establece: «Se considera acto administrativo toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo», dicha disposición legal reitera que la actividad administrativa se regirá por los principios de sometimiento pleno a la ley, de legalidad y presunción de legitimidad; debiendo en consecuencia, la administración pública adecuar sus actos a la ley, resguardando el debido proceso, presumiéndose legítimas sus actuaciones, salvo expresa declaración judicial en contrario -art. 4 de la LPA-. En el mismo orden, los arts. 33, 34 y 35 del Reglamento a la LPA, expresan, que los actos administrativos de alcance general producirán sus efectos a partir del día siguiente hábil al de su publicación, y los actos administrativos de alcance individual a partir del día siguiente hábil al de su notificación a los interesados.

En lo concerniente a la validez y eficacia de los actos administrativos, el art. 32.I de la LPA, dispone: ‘Los actos de la Administración Pública sujetos a esta Ley se presumen válidos y producen efectos desde la fecha de su notificación o publicación’; entonces, un acto administrativo es válido cuando se emite conforme al orden jurídico vigente cumpliendo con las formalidades exigidas y será eficaz, cuando se cumpla con la publicidad respectiva y sea de conocimiento del interesado a efectos de que ejerza los medios de impugnación pertinentes. De manera concordante, el art. 34 del mismo instrumento legal, al establecer: «Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas de cada procedimiento especial o cuando lo aconsejen razones de interés público. La publicación se realizará por una sola vez en un órgano de prensa de amplia circulación nacional o en su defecto cuando corresponda, en un medio de difusión local de la sede del órgano administrativo». De donde se concluye, que tratándose de actos administrativos como manifestación de la administración pública a través de resoluciones administrativas que tengan alcance general y carácter obligatorio y exigible, sus efectos se producirán una vez realizada la publicidad respectiva.

Bajo esa comprensión, corresponde precisar qué se entiende por retroactividad de la ley, así el Diccionario de Derecho, refiere: «Se habla de retroactividad legal cuando una ley, reglamento u otra disposición obligatoria y general, dictada por autoridad de Derecho o de hecho, ha de extender su eficacia sobre hechos ya consumados; esto es, anteriores en el tiempo a la fecha de su sanción y promulgación»; en el marco de esa definición, cabe traer a colación el art. 123 de la CPE, que prescribe: ‘La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o al imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución’; de donde se extrae, que la regla es la prohibición de retroactividad de la ley, debiendo regir para lo venidero y no así retrotraer sus efectos; al mismo tiempo el texto constitucional, prevé las excepciones a la misma.

En el mismo sentido, la SC 0636/2011-R de 3 mayo, recogiendo anteriores pronunciamientos sobre la garantía de irretroactividad de la ley, precisó: «Al respecto, este Tribunal Constitucional en la SC 0011/2002 de 5 de febrero, expresó lo siguiente: ‘Una Ley es retroactiva cuando sus efectos se proyectan sobre hechos, actos o relaciones jurídicas acaecidas con anterioridad a su entrada en vigor, es decir, cuando incide sobre relaciones jurídicas legalmente establecidas y consagradas. La retroactividad implica la aplicación de una Ley nueva a hechos anteriores a su promulgación. A esta altura del análisis conviene recordar que en la doctrina constitucional se hace una distinción entre la retroactividad «auténtica» y la ‘no auténtica’ de la Ley; entendiéndose por la primera la regulación con una nueva disposición una existente situación jurídica con efectos en el tiempo pasado, que sustituyen el lugar de un orden jurídico vigente en períodos anteriores, por una diferente; en cambio se entiende por retroactividad no auténtica conocida también como retrospectividad cuando una Ley regula o interviene en situaciones fácticas aún no concluidas».

Por su parte, la SC 1421/2004 de 6 de septiembre, determinó que: ‘Retomando la línea de razonamiento jurídico en que se funda el principio de la irretroactividad de la ley cual es la protección de los derechos adquiridos o constituidos, cabe señalar que este principio se aplica al ámbito de aquellas leyes que establecen o definen derechos, obligaciones o responsabilidades, ello porque si una persona goza de un derecho subjetivo reconocido por la ley no puede ser privado de él por una nueva ley; en cambio la excepción de la retroactividad se aplica, especialmente, en el ámbito de las normas de carácter procesal, es decir, en aquellas que no definan o determinen derechos.

De la doctrina constitucional referida se puede colegir que las leyes en general y las normas consignadas en ellas en particular, cuando son de naturaleza procesal no sustantiva, es decir, aquellas que regulan procesos o procedimientos, pueden ser aplicadas de manera inmediata a todos los procesos que se inicien o que están pendientes al tiempo en que entran en vigor, ello porque su aplicación tiene la finalidad de regular un hecho en la actualidad y no a situaciones o hechos pasados y debidamente consolidados…'”.

Se concluye, que en materia administrativa y conforme se explicó, el acto administrativo para su validez y eficacia, al tenor del art. 123 de la CPE, rige para lo venidero y no así de manera retroactiva, en el entendido que uno de los principios sobre los que se sustenta la actividad administrativa es el sometimiento pleno a la ley, que implica de parte de la administración pública el adecuar sus actos a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso, que a su vez conlleva la certeza de la aplicación estricta del procedimiento establecido en la ley -principio de seguridad jurídica-. Consecuentemente, los actos de la administración pública se rigen por el principio de irretroactividad, cuya finalidad es proteger derechos adquiridos, en el entendido que el reconocimiento de derechos subjetivos definidos o determinados por una ley anterior no pueden ser modificados o afectados por una posterior; cuya excepción, se presenta cuando esa regulación se refiera estrictamente a aspectos de procedimiento, supuesto en el cual se aplica inmediatamente a todos los procesos que se inicien o que están pendientes al tiempo en que entran en vigencia”.

De lo anterior se concluye que el principio de irretroactividad de la ley, que en definitiva resguarda la garantía constitucional de prohibición de aplicación retroactiva de una norma; no solo es exigible en el ámbito de la justicia ordinaria, sino también en materia administrativa, por cuanto su observancia y cumplimiento están estrechamente relacionadas con la validez y eficacia de los actos administrativos; regla que encuentra su excepción cuando se trate de normas que regulen aspectos procedimentales, en todo caso esta se aplicara si correspondiere a aquellos casos que están pendientes al tiempo en que entra en vigor una norma de esta naturaleza.

III.4.Análisis del caso concreto y test de constitucionalidad

En el presente caso se demanda la inconstitucionalidad del Artículo Primero de las Disposiciones Finales de la RA SSC-002/2008 de 7 de mayo, que aprueba el Reglamento del Procedimiento de Incorporación a la Carrera Administrativa por vulnerar el principio constitucional de irretroactividad de la ley, previsto por el art. 123 de la CPE.

En este antecedente, cabe dejar constancia, que si bien la citada norma administrativa de carácter general fue emitida el 7 de mayo de 2008; sin embargo, entró en vigor el 11 de junio de ese mismo año; es decir, en vigencia de la Constitución de 2 de febrero de 1967, y posteriores reformas ahora abrogadas por la actual Constitución Política del Estado promulgada el 7 de febrero de 2009; sin embargo, de acuerdo a los razonamientos expresados en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se tiene que cuando se presenta la figura de una presunta inconstitucionalidad sobreviniente, el control de constitucionalidad se debe efectuar en el marco de la Constitución vigente; por consiguiente, corresponde efectuar el test de constitucionalidad en los alcances antes indicados.

A este objeto; se evidencia, que el Artículo Primero de las Disposiciones Finales de la RA SSC-002/2008 de 7 de mayo, expresamente determina que una entidad pública, excepcionalmente y con motivos fundados, tiene opción de interponer recurso extraordinario de revisión contra las Resoluciones Administrativas firmes, que hubieran sido emitidas en procesos de incorporación a la carrera administrativa, en los casos siguientes: “a) Que la Resolución Administrativa se haya dictado incurriendo en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al proceso; b) Que aparezcan o se presenten documentos sobrevinientes de valor esencial para la resolución del asunto, identificando el error en la Resolución recurrida; c) Que en la Resolución Administrativa, se hayan considerado esencialmente documentos que le hubieran servido de fundamento, declarados falsos por sentencia judicial ejecutoriada, anterior o posterior a la Resolución; d) Que la Resolución Administrativa se haya dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia o fraude procesal declarado en sentencia ejecutoriada; y e) Si, después de pronunciada la Resolución Administrativa, se recobraren documentos decisivos retenidos por fuerza mayor”. Otorgando para interponer este recurso el término fatal de cinco años, computables desde la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial de Bolivia, según el Artículo Segundo de la citada Resolución Administrativa.

Efectuando una interpretación de esta norma, establecemos que en forma específica se determina la posibilidad de que una entidad pública interponga un recurso extraordinario de revisión de resoluciones administrativas firmes emitidas en los procesos de incorporación a la carrera administrativa sustanciadas en las modalidades establecidas en el art. 1 de las Disposiciones Finales de la RA SSC-002/2008; empero, esta posibilidad está condicionada a la existencia de causales sobrevinientes conforme se advierte de los supuestos consignados en los incisos que viabilizarían este recurso; teniendo además un término fatal de cinco años, para interponer el recurso, computable desde la fecha en que la resolución administrativa hubiera quedado firme.

Ahora bien, efectuando el juicio de constitucionalidad propiamente dicho; advertimos que el Artículo Primero de las Disposiciones Finales de la Resolución Administrativa en análisis al prever un recurso extraordinario de revisión condicionado a la existencia de causales sobrevinientes, estableciendo un plazo fatal de cinco años para promover este recurso; no contradice a los principios y valores que sustentan el actual Estado Plurinacional consagrados en el art. 8.I y II de la CPE, más al contrario inferimos que esta norma al estar concebida con la finalidad de aplicar los principios de eficiencia y eficacia en la función pública, el logro de resultados por la gestión, la dignidad y los derechos de los servidores públicos, según el preámbulo de la misma Resolución Administrativa, se compatibiliza con los principios que rigen a la administración pública previstos en el art. 232 de la CPE, como el de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados. En este contexto se concluye que la RA SSC-002/2008 es constitucional.

Establecida la constitucionalidad de la norma impugnada, en relación al principio de irretroactividad de la ley, cuya vulneración acusan los ahora accionantes. Asumiendo el razonamiento expresado en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, corresponde precisar que la garantía constitucional consagrada en el art. 123 de la CPE, es también aplicable en materia administrativa; en esa línea, del texto de la RA SSC-002/2008, se infiere claramente que su aplicación no está prevista en forma retroactiva, no existiendo en consecuencia la posibilidad de aplicarla de esa manera, por cuanto uno de los principios más elementales que rigen la aplicación de la ley es su irretroactividad, lo que significa que sus efectos no son hacia atrás en el tiempo; sino, sólo operan después de la fecha de su promulgación. Este principio también tiene su sustento en la necesidad de dar estabilidad al ordenamiento jurídico, porque sin el se presentarían confusiones sobre la oportunidad de su regulación, situación que resultaría contraria al sentido de la justicia, por falta de adecuación entre el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica.

Finalmente corresponde aclarar, que el principio de irretroactividad no se contrapone a la necesidad de innovar la normativa existente, ya que por su naturaleza el orden jurídico es siempre dinámico, en el sentido de ajustar a las condiciones y circunstancias actuales toda norma jurídica, sin que esto implique el desconocimiento de situaciones jurídicas definidas bajo los alcances de otra normativa que en su momento tuvo plena vigencia, ni la vulneración de los derechos adquiridos.

POR TANTO

La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 202.1 de la CPE; 12.2, 109 y ss. de la LTCP, resuelve declarar la CONSTITUCIONALIDAD del Artículo Primero de las Disposiciones Finales de la RA SSC-002/2008 de 7 de mayo, vigente desde el 11 de junio de 2008. Correspondiendo en consecuencia a las autoridades administrativas resolver el caso concreto donde se originó la presente acción constitucional de carácter concreto, considerando los razonamientos antes expuestos.

CORRESPONDE A LA SCP 0787/2013 (viene de la pág. 14)

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Se hace constar que no intervienen, el Magistrado Tata Gualberto Cusi Mamani, ni la Magistrada Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños, por ser de voto disidente.

Dr. Ruddy José Flores Monterrey
PRESIDENTE

Efren Choque Capuma
MAGISTRADO

Dra. Mirtha Camacho Quiroga
MAGISTRADA

Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez
MAGISTRADA

Soraida Rosario Chánez Chire
MAGISTRADA