SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 2056/2012

Sucre, 16 de octubre de 2012

SALA PLENA

Magistrada Relatora: Soraida Rosario Chánez Chire

Acción de inconstitucionalidad abstracta

Expediente: 00213-2012-01-AIA

Departamento: La Paz

La acción de inconstitucional abstracta interpuesta por Pedro Nuny Caity, Diputado de la Asamblea Legislativa Plurinacional; demandando la inconstitucionalidad de la Disposición Adicional Séptima de la Ley 211 de 23 de diciembre de 2011 Ley del Presupuesto General del Estado – Gestión 2012, por ser presuntamente contraria a los arts. 14, 30.II. 15, 343, 403, 410 y 411 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 2 de marzo de 2012, cursante de fs. 4 a 11, el accionante, expone los siguientes fundamentos de hecho y derecho.

Señala que el 23 de diciembre de 2011 fue promulgada la Ley 211, cuyo objeto es aprobar el presupuesto General del Estado del sector público para la gestión fiscal 2012 y otras disposiciones para la administración de finanzas públicas; sin embargo esta ley, introdujo regulación ajena, como es el de la Consulta Previa y Obligatoria totalmente modificada, tanto para los pueblos indígena originario campesinos en relación a la afectación de su territorio y a la población en general cuando su medio ambiente sea afectado por un emprendimiento; asimismo, contradice el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, instrumentos ratificados por el Estado Plurinacional de Bolivia.

Por otra, refiere que la Disposición Adicional Séptima de la Ley 211, restringe los alcances y previsiones protectoras del derecho a la consulta obligatoria en su fase y principio “previo”, en lo referido a proyectos del Estado, pretendiendo cambiar el mandato constitucional de lo “previo”; es decir, la consulta antes de tomarse alguna medida administrativa como es el estudio de evaluación de impacto ambiental.

También refiere, que entra en contradicción con el art. 30.II.15 de la CPE porque incumple el requisito constitucional de la consulta previa a los pueblos indígenas cada vez que se prevea medidas legislativas o administrativas, toda vez que la Disposición Adicional Séptima, no se adecuo al art. 30.II.15 de la CPE y al Convenio 169 de la OIT, puesto que fue promulgada sin haberse previamente consultado a los pueblos indígenas, sobre si estaban de acuerdo o no con el diferimiento de los efectos y resultados de la consulta previa para la obtención de Licencia Ambiental como medio de aprobación de un Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental, siendo que la actividad hidrocarburífera cuenta con bastantes antecedentes de aplicación de la consulta pública dentro del proceso ambiental, en este antecedente todos los pueblos y naciones indígena originarios campesinos de Bolivia debieron ser previamente informados y consultados sobre la Disposición Adicional Séptima, habiendo de esta manera el estado restringido la consulta previa.

Por otra, afirma que tiene también contradicción con el art. 343 de la CPE, ya que en la Disposición Adicional Séptima de la Ley 211 aparece regulada la “consulta previa”, contradiciendo totalmente la disposición constitucional antes señalada, por cuanto, si una actividad o proyecto va a afectar al medio ambiente, como la actividad hidrocarburífera, la construcción de carreteras, deben ser consultadas e informadas previamente, no de manera posterior o diferida como establece la Ley Financial, de donde si de acuerdo al texto de la Disposición impugnada, el documento demostrativo de la activación de una consulta es un ”Acta de Entendimiento”, o sea un documento privado, y el objetivo final es obtener el “Convenio de Validación” es decir, la prueba de que se ha consultado, que los afectados otorgaron su consentimiento, que fueron debidamente informados, que sus observaciones y propuestas fueron tomadas en cuenta dentro del pretendido proyecto estatal, no puede el propio Estado diferir la consulta, ya que al establecer una consulta diferida aplicable a proyectos presentes y futuros, aún sin existir acuerdos y que por razones unilateralmente calificadas se procederá a la elaboración y aprobación del estudio de evaluación de impacto ambiental (EEIA), pretende establecer como línea política del Estado para consolidar un tipo de consulta atípica y contraria a los derechos humanos.

Señala que, el parágrafo II de la Disposición Adicional Séptima de la Ley 211, que se refiere al proceso técnico administrativo de obtención de licencia ambiental, con el cual las empresas cuyas tareas impacten el medio ambiente, pueden iniciar la implementación, operación o cierre de actividades, el Estado, considerando la excepción contra la Norma Suprema que establece la Ley Financial, favorece a “empresas estatales”, cuyas actividades afectarán no solo lo atingente al rubro al que pertenecen, sino que puede impactar en propiedades colectivas indígenas (competencia del Instituto Nacional de Reforma Agraria) (INRA), Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras aguas, aire, calidad de suelos, flora, fauna o áreas protegidas (competencia del Ministerio de Medio Ambiente y Aguas), uso del patrimonio municipal (competencia de los municipios) que definitivamente incumben al propietario y/o representante legal de proyecto, por cuanto si son impactos negativos, o daños ambientales, es de responsabilidad del propietario del proyecto la compensación, reparación o indemnización, los que deben estar considerados dentro de los costos de la implementación del proyecto.

Refiere también, que la Disposición Adicional Séptima de la Ley 211, vulnera el art. 410 de la Constitución Política del Estado por cuanto no cumple en ninguna de sus partes con lo dispuesto en la Norma Suprema y viola la disposición del art. 411 de la misma, referida a la reforma de la Constitución Política del Estado, toda vez que aquella siendo una norma inferior a la constitucional, modifica el derecho a la consulta previa que es un derecho constitucional y un derecho humano consagrado en normas internacionales, por tanto la Disposición Adicional Séptima de la Ley 211, que contiene regulaciones atentatorias a procedimientos que aseguran el ejercicio de derechos colectivos, está viciada de nulidad, especialmente cuando no activó la consulta en el “momento previo” a la toma de esta medida legislativa. Sostiene asimismo que “la disposición adicional séptima en análisis, establece que si el estado no halla dentro de sus propias pretensiones acuerdo en el plazo y tema decididos, determina la misma, que el estado por medio de la empresas estatales continuará con tramites sobre la elaboración del EEIA hasta su aprobación, conforme a la normativa vigente” (sic), con esto el Estado pretende favorecer al proyectista, liberándolo de respetar y garantizar los derechos constitucionales y cumplir las obligaciones de ley; por lo tanto, con esta disposición, las empresas estatales dedicadas a hidrocarburos y otras, podrán ejecutar sus proyectos sin ningún reparo técnico, social o ambiental y someter a las víctimas a daño ocasionado por sus actividades, a posibles ofertas compensatorias en caso de solicitudes o reclamaciones o negativas rotundas por el daño directo o indirecto ocasionado, por cuanto la Disposición faculta al proyectista estatal a calificar los daños que pudiera generar su proyecto, de su competencia o no, lo que demuestra la “mala fe” legislativa del Estado en relación a la consulta previa.

Indica que la Disposición Adicional Séptima, tergiversa de manera intencional el “principio de lo previo” en la relación a la consulta; es decir, antes del acto estatal administrativo, por ejemplo el EEIA, o legislativo, una Ley como la 211, que afecten al medio ambiente o a los territorios indígenas, favoreciendo a empresas estatales para que no cumplan el derecho y obligación del debido proceso constitucional ambiental, creando ventajas sobre otros obligados y perjuicios a las víctimas del daño, que no podrán expresar sus objeciones, propuestas y cuestionamientos.

Manifiesta que contradice el art. 14 de la CPE, porque la consulta como derecho de los pueblos indígenas, no es una mera formalidad administrativa, sino el mecanismo de diálogo, información y participación de la población afectada, en la toma de determinaciones sobre políticas y obras públicas o privadas que afecten al medio ambiente, en especial a los territorios indígenas. La Disposición Adicional Séptima, menoscaba el goce y ejercicio del derecho a la consulta previa, restringe la condición de igualdad de toda persona ante la ley, por cuanto establece que si se trata de una empresa estatal, con seguridad las decisiones están tomadas y sólo se espera su firma de adhesión, conforme los plazos y temas que considere el proyectista, en este caso la empresa estatal.

Alega que según la norma impugnada, el Estado fija los plazos y temas a tratarse, aquellos que sean de conveniencia de la empresa estatal, considerando que si se refiere a hidrocarburos, sólo se “querrá” tratar efectos hidrocarburiferos, cuando la jurisprudencia y doctrina ambiental demuestran que los efectos ambientales en la implementación, operación o cierre de un proyecto, por más especial que sea su rubro, atentan contra factores ambientales, culturales y sociales.

El estado no puede otorgarse excepciones para incumplir el mandato constitucional bajo ningún criterio ni justificación, el Estado solo puede hacer lo que la Constitución Política del Estado y las leyes le permiten, por lo que la Disposición Adicional Séptima de la Ley 211 al establecer restricciones al derecho constitucional de la “Consulta Previa” que va en contra de lo que está expresamente determinado en el art. 14 de la CPE, solicita se declare inconstitucional y eliminarla del cuerpo normativo vigente y se anule todo proceso que se pretenda amparar en dicha disposición y se ordene el cumplimiento de la Norma Suprema en relación al derecho a la consulta previa y obligatoria.

I.2. Admisión y citaciones

Por AC 0450/2012-CA de 20 de abril, se admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta y se ordenó sea puesta en conocimiento del personero del Órgano que generó la norma impugnada, lo que se cumplió el 4 de junio de 2012 (fs. 46).

I.3. Alegaciones del personero del Órgano que generó la norma impugnada

Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia, mediante memorial presentado el 27 de junio de 2012, cursante de fs. 271 a 277, señala:

a) Respecto al objeto de la Ley 211 “DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO”

En relación a que la Ley 211 es una norma con objeto específico como es las finanzas públicas, y que en tal razón el legislador no debiera normar materias que no son propias de la Ley Financial, señala que la aseveración del accionante no es pertinente, porque la Asamblea Legislativa Plurinacional conforme a la norma del art 158 de la CPE, posee facultades para dictar leyes, siendo su único límite el que le impone la Norma Suprema a partir de su art. 162; es decir que para que la ley sea validada, deberá cumplir con las determinaciones establecidas en el procedimiento legislativo

lo determinado en la Constitución Política del Estado.

Respecto al principio de especificidad, si bien las normas regulan un determinado campo de acción o materia, sin embargo no le está vedado al legislador introducir normas que dada su importancia ameriten ser tratadas en la ley que se sujeta a regulación, máxime si se hace uso del principio de conexitud legislativa, por la que una norma puede estar relacionada con otra por el campo de aplicación y regulación, como en el caso en el que la actividad hidrocarburífera tiene relación inmanente con la Ley 211, tomando en cuenta la importancia del sector hidrocarburífero y los importantes montos de inversión para el desarrollo de proyectos de impacto nacional, tomando más aun en cuenta que la Norma Suprema determina que la actividad hidrocarburífera es la base de la política energética del Estado Plurinacional, cuyos beneficios son un derecho de todas y todos los bolivianos, por lo que su implementación no puede verse perjudicada.

b) Respecto a las restricciones de los alcances y previsiones del derecho a la consulta obligatoria

Indica que la norma no restringe de ninguna manera el mandato constitucional ya que no desconoce el derecho a la consulta previa, sino mas al contrario, lo ratifica y sólo pretende operativizarlo eficazmente, puesto que hasta antes de la Constitución Política del Estado vigente, la Ley del Medio Ambiente de 17 de mayo de 2005 y sus reglamentos, la Ley de Hidrocarburos de 17 del mismo mes y año y el Decreto Supremo (DS) 29033 de 16 de febrero de 2007 Reglamento del Proceso de Consulta y Participación, que entre otras, al no existir norma especial de desarrollo del instituto de la consulta, garantizan la vigencia de este derecho fundamental. Así, el desarrollo normativo que diseña la Ley 211, tiene que ver primero con la verificación de la consulta pública, introducida por la Ley del Medio Ambiente y su Reglamento, cuyo art. 94 tiene relación de conexión constitucional con la Disposición Adicional que se impugna, que respecto a la consulta previa libre e informada, garantiza estos procesos, como mecanismo de democracia directa en las actividades realizadas por las empresas estratégicas, lo que demuestra la vocación constitucional de la norma impugnada en cuanto al respeto y reconocimiento de procedimientos propios, de acuerdo a circunstancias y características de cada nación y pueblo indígena originario campesino, para determinar en qué medida son afectados y con la finalidad de llegar a un acuerdo en las actividades realizadas por las empresas estratégicas y para garantizar su participación en los procesos de desarrollo sostenible, considerando sus particularidades. Asimismo, la imposibilidad de ingresar a la discusión de temas que causen retraso en la suscripción del Convenio de Validación de Acuerdos tiene que ver con la facultad de garantizar en efectividad el derecho a la consulta, la que debe tener un objeto determinado por seguridad jurídica y no pluralidad de objetos lo que haría de ésta un proceso oscuro y vulnerador de derechos, extremo previsto en la norma que se impugna.

El “párrafo” II de la Disposición Adicional Séptima, no tiene que ver con el diferimiento de ningún derecho, sino con la concretización del mismo, pues está claro que respecto a la suscripción del Convenio de Validación de Acuerdos se continuará con el procedimiento para la elaboración y aprobación del Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental conforme a la normativa vigente, refiriendo la norma que el acuerdo podrá ser suscrito mientras dure el proceso, lo que coincide con la garantía constitucional de la consulta, en el entendido que dicha suscripción podrá ser realizada en tanto dure el proceso; es decir, en cualquier etapa del mismo, además que este mecanismo no tiene que ver con ninguna afectación material en sus territorios, legislativa o administrativa, ya que la única norma de alcance material en el fondo es la relativa a la aprobación del Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental, que por lógica consecuencia no tiene que ver con actividad de intervención directa alguna, sino de estudios que se hacen para medir la magnitud del impacto ambiental que ocasione la adopción de determinada actividad en un espacio, garantizándose inclusive la consulta a los que pudieren ser afectados previa a cualquier intervención directa. Finalmente, la Disposición impugnada garantiza la concreción de la consulta de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, ante la adopción de estudios previos que desencadenan en el Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental, documento jurídico administrativo que es requisito base para la obtención de la Licencia Ambiental.

c) Respecto a la participación de todas las naciones y pueblos indígena originario campesinos de Bolivia

No encuentra fundamento válido, para que la consulta previa se haga a las naciones y pueblos indígena originario campesinos de todo el país por dos variables, la primera que emerge de la propia Constitución Política del Estado en su art. 15 y la segunda que deviene del bloque de constitucionalidad, art 6 del Convenio 169 de la OIT. Refiere, si bien las dos normas no determinan el espacio geográfico o los sujetos a ser consultados, bajo un criterio de interpretación objetiva y teleológica, la consulta tiene que ser realizada a los sujetos que habitan el lugar a ser afectado a consecuencia de la medida legislativa o administrativa, porque éstos conocen su espacio y son concientes de la relación existente entre ellos y su entorno; por ello, las naciones y pueblos indígena originario campesinos de otros lugares del país, mal podrían dar su opinión sobre el tema que se trate o se sujete a consulta, por lo que pretender activar este mecanismo de democracia directa para todas las naciones y pueblos indígena originario campesinos, es un despropósito que no encuentra basamento de exigibilidad, pues toda consulta se realiza respetando los procedimientos propios y de acuerdo a las circunstancias y características propias de cada uno de ellos para determinar en qué medida son afectados con la finalidad de llegar a un acuerdo, puesto que las decisiones resultantes adoptadas en acuerdo conjunto entre la autoridad competente y las instancias de representación de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, aceptadas mediante el Convenio de Validación de Acuerdos, deben ser respetadas y corresponde su consideración como criterios fundamentales para la ejecución de la actividad, obra o proyecto objeto de la consulta por parte de la Autoridad Competente.

d) Respecto a la vulneración del art. 343 de la CPE

El argumento del accionante carece de justificativo constitucional, ya que la Disposición Adicional Séptima de la Ley 211, garantiza el derecho a la consulta como derecho fundamental de las naciones y pueblos indígena originario campesinos; además, existe un argumento adicional que consiste en, que a pesar de ser un Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental, medida administrativa en criterio de los accionantes, que debió ser consultada al momento de la elaboración de la Ley; sin embargo, como la condicionante de la consulta es que la medida administrativa o legislativa afecte a las naciones y pueblos indígena originario campesinos, no es posible argumentar en qué medida el Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental puede afectar directamente a éstos, ya que el estudio de referencia sólo se limita a cuantificar el posible impacto ambiental que puede ocasionar la medida administrativa, sin afectar o intervenir en el territorio propiamente dicho.

e) Respecto a la vulneración del art. 30.II.15 de la CPE

El instituto constitucional de la consulta previa, como mecanismo de democracia directa, se encuentra pendiente de desarrollo legislativo, por ello el mecanismo de la consulta se encuentra regulado por la Ley de Medio Ambiente como se ha citado en su reglamento, misma que se desarrolla de acuerdo a los procedimientos propios de cada nación y pueblo indígena originario campesino y siendo así el impugnar la Disposición Adicional Séptima de inconstitucional no encuentra asidero habida cuenta que la norma garantiza el proceso de consulta y no determina los mecanismos que deberán ser utilizados para su concreción.

f) Respecto a la vulneración de los arts. 403, 410 y 411 de la CPE

Refiere, que el art. 403 de la CPE, contiene distintos niveles de análisis, pero el argumento que utiliza el accionante es referente a la consulta previa e informada y a la participación en los beneficios por la explotación de los recursos naturales no renovables que se encuentran en los territorios de los pueblos indígenas: En lo que respecta a la consulta sobre la explotación de los recursos no renovables que se encuentran en sus territorios, es clara la limitación normativa constitucional, que aplicando el principio de favorabilidad, la consulta no se circunscribe a temas relacionados a la explotación de recursos naturales no renovables; no obstante, la Disposición Adicional Séptima verifica y garantiza la ejecución de la consulta previa, como procedimiento de ineludible verificación por parte de la administración al momento de pretender la ejecución de un proyecto, experiencia que se extrae de las continuas consultas previas que el Estado llevó adelante en diferentes áreas de administración.

Se alega la vulneración del art. 410 de la CPE sin argumentar por qué, sin embargo, es conveniente analizar el mismo en sus dos componentes, el principio de supremacía constitucional y el bloque de constitucionalidad. Respecto a la Primera: la norma fundamental es clara al garantizar el derecho a la consulta, siendo así, la Disposición Adicional Séptima a cumplido a cabalidad con esta disposición constitucional, puesto que determina la existencia de una consulta previa a desarrollarse de manera obligatoria por parte del Estado, de donde se observa que existe la subordinación normativa de la Disposición Adicional Séptima a la disposición Constitucional. Respecto la Segunda: siendo que la Disposición Adicional Séptima garantiza el proceso de consulta, se cumple con la exigencia de la norma internacional de realizar una consulta previa antes de una adopción de una medida legislativa o administrativa, evitando que al interior de la consulta se realicen discusiones que no tengan que ver con ésta o el objeto de la consulta misma, criterio de fijación que no es arbitrario, pues si bien el derecho a la consulta no es limitado, se debe atener al principio de razonabilidad, ya que la consulta previa por técnica, se define alrededor de un objeto determinado y no determinable, evitando la norma impugnada la vaguedad en la discusión, determinando que si no se llegara a la suscripción del Convenio de Validación de Acuerdos se continuará con el procedimiento para la elaboración del Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental y mientras dure el proceso se podrá suscribir el Convenio de Validación, lo que no implica diferimiento de derecho alguno.

g) Respecto a la vulneración del art. 14 de la CPE

Esta norma constitucional refiere al principio constitucional de igualdad y el accionante argumenta su acción de inconstitucionalidad entendiendo que la Disposición Adicional Séptima de la Ley 211, vulnera este principio; esa interpretación del accionante es “fallida y desafortunada”, por cuanto se prevé la existencia de una consulta previa que al no estar regulada por norma alguna, por seguridad jurídica, se debe hacer uso de los mecanismos de consulta previa existentes, experiencias todas que no fueron cuestionadas debido al éxito que tuvieron las mismas, ya que se supo adoptar los criterios de libre e informada, con lo que su legitimidad y legalidad es evidente, demostrando el apego a la norma constitucional y el cumplimiento de la norma internacional.

Por los argumentos expuestos, solicita se declara la constitucionalidad de la norma impugnada.

II. CONCLUSIONES

II.1. La Disposición Adicional Séptima de la Ley 211, cuya inconstitucionalidad se demanda, contiene el siguiente texto:

“SÉPTIMA.

I. En la relación de los procesos de consulta y participación previa, libre e informada para actividades de las empresas públicas estratégicas, en trámite o futuros, no se admitirá la discusión de otros temas que no sean de competencia de la Autoridad Competente y otros no relacionados a la implementación de la actividad hidrocarburífera y de otros sectores, que causen retraso en la suscripción del Convenio de Validación de Acuerdos y perjudiquen la ejecución del proceso de consulta y participación en las condiciones, plazos y términos que hayan sido establecidos en el Acta de Entendimiento.

II. Si habiéndose cumplido con todas las condiciones, plazos y términos del Acta de Entendimiento para la ejecución de la consulta, no se llegara a la suscripción del Convenio de Validación de Acuerdos por las razones antes mencionadas, se continuará con el procedimiento para la elaboración y aprobación del EEIA conforme a la normativa vigente. Mientras dure este proceso se podrá suscribir el Convenio de Validación”.

II.2. El accionante, considera como normas infringidas de la Constitución Política del Estado, las siguientes:

Artículo 14.

I. Todo ser humano tiene personalidad y capacidad jurídica con arreglo a las leyes y goza de los derechos reconocidos por esta Constitución, sin distinción alguna.

II. El Estado prohíbe y sanciona toda forma de discriminación fundada en razón de sexo, color, edad, orientación sexual, identidad de género, origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso, ideología, filiación política o filosófica, estado civil, condición económica o social, tipo de ocupación, grado de instrucción, discapacidad, embarazo, u otras que tengan por objetivo o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos de toda persona.

III. El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos.

IV. En el ejercicio de los derechos, nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que éstas no prohíban.

V. Las leyes bolivianas se aplican a todas las personas, naturales o jurídicas, bolivianas o extranjeras, en el territorio boliviano.

VI. Las extranjeras y los extranjeros en el territorio boliviano tienen los derechos y deben cumplir los deberes establecidos en la Constitución, salvo las restricciones que ésta contenga”.

Artículo 30.II núm. 15:

“En el marco de la unidad de Estado y de acuerdo con esta Constitución las naciones y pueblos indígena originario campesinos gozan de los siguientes derechos:

(…)

15. A ser consultados mediante procedimientos apropiados, y en particular a través de sus instituciones, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles. En este marco, se respetará y garantizará el derecho a la consulta previa obligatoria, realizada por el Estado, de buena fe y concertada, respecto a la explotación de los recursos naturales no renovables en el territorio que habitan.”

Artículo 343. La población tiene derecho a la participación en la gestión ambiental, a ser consultado e informado previamente sobre decisiones que pudieran afectar a la calidad del medio ambiente.”

(…)

Artículo 403.

I. Se reconoce la integralidad del territorio indígena originario campesino, que incluye el derecho a la tierra, al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables en las condiciones determinadas por la ley; a la consulta previa e informada y a la participación en los beneficios por la explotación de los recursos naturales no renovables que se encuentran en sus territorios; la facultad de aplicar sus normas propias, administrados por sus estructuras de representación y la definición de su desarrollo de acuerdo a sus criterios culturales y principios de convivencia armónica con la naturaleza. Los territorios indígena originario campesinos podrán estar compuestos por comunidades.

II. El territorio indígena originario campesino comprende áreas de producción, áreas de aprovechamiento y conservación de los recursos naturales y espacios de reproducción social, espiritual y cultural. La ley establecerá el procedimiento para el reconocimiento de estos derechos.”

(…)

Artículo 410.

I. Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución.

II. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:

1. Constitución Política del Estado.

2. Los tratados internacionales

3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena

4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes.

(…)

Artículo 411.

I. La reforma total de la Constitución, o aquella que afecte a sus bases fundamentales, a los derechos, deberes y garantías, o a la primacía y reforma de la Constitución, tendrá lugar a través de una Asamblea Constituyente originaria plenipotenciaria, activada por voluntad popular mediante referendo. La convocatoria del referendo se realizará por iniciativa ciudadana, con la firma de al menos el veinte por ciento del electorado; por mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional; o por la Presidenta o el Presidente del Estado. La Asamblea Constituyente se autorregulará a todos los efectos, debiendo aprobar el texto constitucional por dos tercios del total de sus miembros presentes. La vigencia de la reforma necesitará referendo constitucional aprobatorio.

II. La reforma parcial de la Constitución podrá iniciarse por iniciativa popular, con la firma de al menos el veinte por ciento del electorado; o por la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante ley de reforma constitucional aprobada por dos tercios del total de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional. Cualquier reforma parcial necesitará referendo constitucional aprobatorio”.

II.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por AC 0450/2012-CA de 20 de abril, se admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta y se ordenó sea puesta en conocimiento del personero del Órgano que generó la norma impugnada, lo que se cumplió el 4 de junio de 2012 (fs. 46).

Efectuado el primer sorteo, la causa recayó en el Magistrado Gualberto Cusi Mamani, como Magistrado relator; sin embargo, Álvaro Marcelo García Linera, Vice Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, mediante memorial presentado el 14 de agosto de 2012 cursante de fs. 283 y vta., solicitó la excusa del Magistrado mencionado. Ante la Solicitud, el Magistrado Gualberto Cusi Mamani, mediante oficio de 15 de agosto de 2012 cursante a fs. 285, apoyado en la causal 20.6 del Código Procesal Constitucional se excusó del conocimiento de la presente causa y su remisión al pleno de este Tribunal, para su respectivo pronunciamiento. La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, mediante AC 0001/2012 de 15 de agosto, declaro legal la excusa formulada, disponiendo se efectué un nuevo sorteo (fs.288 a 289).

En virtud al AC 0001/2012 de 15 de agosto, se efectuó nuevo sorteó del presente expediente el 20 de agosto del año en curso, razón por la cual, la Resolución es dictada dentro de plazo.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante cuestiona la constitucionalidad de la Disposición Adicional Séptima de la Ley 211 de 23 de diciembre de 2011, aduciendo que vulnera los arts. 14, 15, 30.II. 343, 403, 410 y 411 de la CPE, por cuanto pese a tratarse sobre finanzas públicas, introdujo regulación ajena, con la expresa pretensión de modificar el derecho constitucional a la consulta previa y obligatoria de los pueblos indígena originario campesinos en relación a la afectación de su territorio y de la población en general, cuando el medio ambiente se vea afectado por un emprendimiento; norma promulgada sin consulta previa a los pueblos indígenas, pretendiendo establecer una consulta atípica y contraria a los derechos humanos, pues dispone que en el proceso técnico administrativo de obtención de licencia ambiental, el Estado, por razones unilaterales, procederá a la elaboración y aprobación del estudio de evaluación de Impacto ambiental, con el cual las empresas cuyas tareas impacten el medio ambiente, pueden iniciar la implementación, operación o cierre de actividades, estableciendo un diferimiento de los resultados y acuerdos que deben lograrse en el proceso de consulta previa, pudiendo las empresas estatales dedicadas a hidrocarburos y otras, ejecutar sus proyectos sin ningún reparo técnico, social o ambiental. Por consiguiente, corresponde determinar si los extremos denunciados son evidentes a los efectos de ejercer el control de constitucionalidad que le encomienda al Tribunal Constitucional Plurinacional el art. 202.1 de la CPE.

III.1. El Tribunal Constitucional Plurinacional en el proceso de construcción del Estado Plurinacional Comunitario

Con la promulgación de la Constitución Política del Estado, ingresamos a un momento fundacional en la historia del Estado Boliviano: el Estado Plurinacional Comunitario, el que como Tribunal Constitucional Plurinacional estamos llamados a construir, profundizando el pluralismo, la interculturalidad y la descolonización.

El Estado Plurinacional Comunitario, como resultado de la fuerza descolonizadora de los pueblos indígena originario campesinos, ha hecho posible la visibilización de éstos, antes excluidos de toda institucionalidad estatal, reconociéndolos como naciones de pleno derecho junto a la antigua “Nación Única”; por lo que dentro de esta concepción de Estado Plurinacional Comunitario, la comprensión de los derechos, deberes y garantías no puede realizarse desde la óptica del constitucionalismo liberal, sino más bien abrirse a una pluralidad de fuentes del derecho y de derechos, trascendiendo el modelo de Estado liberal y monocultural cimentado en el ciudadano individual, entendiendo que los derechos en general, son derechos de colectividades que se ejercen individual, social y/o colectivamente, lo cual no supone la negación de los derechos y garantías individuales, pues el enfoque plurinacional permite concebir a los derechos, primero, como derechos de colectividades, luego como derechos que se ejercen individualmente, socialmente y colectivamente en cada una de las comunidades civilizatorias, luego como una necesidad de construir, de crear una comunidad de comunidades; es decir, un derecho de colectividades, un derecho que necesariamente quiebre la centralidad de una cultura sobre las otras y posibilite diálogos, espacios políticos de querella discursiva para la generación histórica y necesaria de esta comunidad de comunidades de derechos.

El reconocimiento y adopción del pluralismo jurídico, hace posible un diálogo inter...

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