Bolivia | SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL No 0276/2013 del 13 de Marzo de 2013

RESUMEN: Expediente: 00969-2012-02-AIC Departamento: Santa Cruz

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0276/2013

Sucre, 13 de marzo de 2013

SALA PLENA

Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 00969-2012-02-AIC

Departamento: Santa Cruz

En la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Luis Carlos Torrico Díaz ante José Luis Huarachi Chiri, Sumariante de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT) dentro del proceso administrativo seguido en su contra, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 15, 16, 18, 21.a) del Anexo al Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992, modificado por el art. 1 del DS 26237 de 29 de junio de 2001, por ser presuntamente contrarios a los arts. 12.III, 14.IV, 122, 232, 233 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 7 de junio de 2010, ante el Sumariante de la ATB, cursante de fs. 87 a 90, se señala que el ahora accionante, fue notificado el 21 de mayo de 2010 con el Auto de la misma fecha, mediante el cual se resuelve iniciar proceso administrativo por indicios de responsabilidad administrativa, proceso en el cual, la base normativa para su sustanciación se encuentra en los arts. 15, 16, 18 y 21.a) del anexo al DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237.

Se precisa que, de acuerdo al art. 45 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), la reglamentación a la responsabilidad por el ejercicio de la función pública, debe enmarcarse al mandato legal; en el caso presente a la disposición antes citada, ya que “todo reglamento debe enmarcarse al ejercicio de las atribuciones que le han sido asignadas en esta ley” (sic); sin embargo, se señala que los artículos ahora denunciados de inconstitucionales, incumplen y exceden el art. 28.d) de la referida Ley, porque el término “servidor público” contempla a dignatarios, funcionarios y toda otra persona que preste servicios en relación de dependencia con autoridades estatales, cualquiera sea la fuente de remuneración; por tanto, al precisar el Decreto Supremo ahora cuestionado la atribución de responsabilidad contra ex servidores públicos, afecta los arts. 28 inc. d), 29 y 45 de la Ley LACG; y, 12.III, 14.IV, 122, 232, 233 y 410 de la CPE.

I.2. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por AC 0705/2012-CA de 13 de agosto (fs. 191 a 196), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, revocó la Resolución Administrativa (RA) SUM/01/2010 de 14 de junio, cursante de fs. 19 a 25, pronunciada por el Sumariante de la ABT y admitió la acción de inconstitucionalidad concreta, disponiendo se ponga la misma en conocimiento del Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Juan Evo Morales Ayma, en su condición de personero del órgano que generó la norma impugnada, a objeto de que pueda formular los alegatos que considere pertinentes. Diligencia que se realizó el 19 de noviembre de 2012 (fs. 223).

I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

El Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Juan Evo Morales Ayma, no presentó respuesta alguna en relación a la presente acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Luis Carlos Torrico Díaz, tal cual lo establece el informe TCP-SG 52/2012 de 19 de diciembre, cursante a fs. 229.

II. CONCLUSIONES

Con la finalidad de desarrollar una coherente argumentación jurídica, cabe determinar antecedentes procedimentales con relevancia jurídico-constitucional, así como el contenido de las disposiciones impugnadas y el tenor literal de las normas de rango constitucional consideradas infringidas, tarea que será desarrollada a continuación.

II.1. Mediante Resolución Administrativa de 21 de mayo de 2010, José Luis Huarachi Chiri, en su calidad de Sumariante de la ABT, resuelve iniciar proceso administrativo interno contra el ex servidor público, Luis Carlos Torrico Díaz, “…por presunto incumplimiento a lo establecido en los Artículos 4, 8 inc. b) y g), 9 inc. c) de la Ley 2027 -Ley del Estatuto del Funcionario Público de 27 de octubre de 1999; Artículos 3, 157 numeral I) inc. a) y numeral II, 160, 166 numeral III) del Decreto Supremo No. 0181– Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios de 28 de junio de 2009, Instructivo SF-GAF-002-2008 de fecha 14 de enero de 2008, en concordancia con lo señalado en el Artículo 29 de la Ley 1178, Artículo 16 del Decreto Supremo No. 25749 de 24 de abril del 2000, Artículo 3, 13 del Decreto Supremo 23318-A – Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, Artículos 14 y 15 del Decreto Supremo No. 26237 de 29 de junio de 2001” (sic) (fs. 11 a 15).

II.2. Normas consideradas inconstitucionales

DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237, cuyo contenido normativo dispone lo siguiente:

Artículo 15. (Sujetos de Responsabilidad Administrativa)

Todo servidor público es pasible de responsabilidad administrativa. Lo son asimismo los ex servidores públicos a efecto de dejar constancia y registro de su responsabilidad. Toda autoridad que conozca y resuelva procesos internos disciplinarios deberá enviar copia de la Resolución Final ejecutoriada a la Contraloría General de la República para fines de registro.

Artículo 16. (Prescripción)

La responsabilidad administrativa prescribe a los dos años de cometida la contravención, tanto para servidores como para ex servidores públicos.

Este plazo se interrumpe con el inicio de un proceso interno en los términos previstos por el artículo 18 del presente reglamento. La prescripción deberá ser necesariamente invocada por el servidor público que pretende beneficiarse de ella y pronunciada expresamente por la autoridad legal competente.

Artículo 18. (Proceso Interno)

Es el procedimiento administrativo que se incoa a denuncia, de oficio o en base a un dictamen dentro de una entidad a un servidor o ex servidor público a fin de determinar si es responsable de alguna contravención y de que la autoridad competente lo sancione cuando así corresponda. Consta de dos etapas: sumarial y de impugnación, que a su vez se constituye por los recursos de revocatoria y jerárquico.

Artículo 21. (Sumariante)

El sumariante es la autoridad legal competente. Sus facultades son:

a) En conocimiento de la presunta falta o contravención del servidor público, disponer la iniciación del proceso o pronunciarse en contrario con la debida fundamentación.

II.3. Normas constitucionales consideradas infringidas

II.3.1. Art. 12.III de la CPE, cuyo tenor literal dispone lo siguiente:

(…)

III. Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí.

II.3.2. Art. 14.IV de la CPE, cuyo contenido dispone:

(….)

“IV. En el ejercicio de los derechos, nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que éstas no prohíban”.

II.3.3. Art. 122 de la CPE, norma constitucional que dispone:

“Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley”.

II.3.4. Art. 232 de la CPE, cuyo tenor literal establece:

“La Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultado”.

II.3.5. Art. 233 de la CPE, norma que dispone:

“Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento”.

II.3.6. Art. 410 de la CPE, disposición constitucional que establece lo siguiente:

I. Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución.

II. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:

1. Constitución Política del Estado
2. Los tratados internacionales

3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena.

4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

En la presente acción de inconstitucionalidad concreta, se activa el control normativo de constitucionalidad, en mérito a la siguiente denuncia: la inconstitucionalidad de los arts. 15, 16, 18 y 21.a) del Anexo al DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237, por ser presuntamente contrarios a los arts. 12.III, 14.IV, 122, 232, 233 y 410 de la CPE, argumentándose que la reglamentación a la responsabilidad por el ejercicio de la función pública, debe enmarcarse al mandato legal establecido en la ley, por lo que los artículos ahora denunciados de inconstitucionales, incumplirían y excederían el mando inserto art. 28 inc.d) de la mencionada Ley, porque el término “servidor público” contempla a dignatarios, funcionarios y toda otra persona que preste servicios en relación de dependencia con autoridades estatales y no así a ex servidores públicos.

Ahora bien, para realizar una coherente argumentación jurídica, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, en el marco de la denuncia de inconstitucionalidad realizada, desarrollará los siguientes ejes temáticos esenciales: a) El modelo de Estado asumido a partir de la reforma constitucional de 2009; b) La teoría de la fractura del poder y su aplicación en el Estado Plurinacional de Bolivia; c) La responsabilidad por el ejercicio de la función pública. Su génesis constitucional; d) La responsabilidad por el ejercicio de la función pública y su disciplina normativa en el Estado Plurinacional de Bolivia; e) El test de constitucionalidad y la activación del control normativo de constitucionalidad, a cuyo efecto se desarrollarán estos aspectos: 1) La descomposición de los elementos fáctico-normativos de las normas denunciadas como inconstitucionales; y, 2) La interpretación “desde y conforme a la Constitución” de las normas sometidas a control normativo de constitucionalidad.

En mérito a los ejes temáticos antes señalados, infra se desarrollará la debida argumentación jurídica a efectos de verificar la compatibilidad o en su caso la contradicción de contenido de la norma cuestionada en relación a las disposiciones del bloque de constitucionalidad invocadas en la presente acción de inconstitucionalidad concreta.

III.1. El modelo de Estado asumido a partir de la reforma constitucional de 2009

En un análisis diacrónico de modelos de Estado en el ámbito interno, es imperante señalar que las reformas constitucionales de 1994 y de 2004, consagraron la vigencia de un Estado Social y Democrático de Derecho; posteriormente y como influjo de una nueva concepción del constitucionalismo, la Constitución Política del Estado aprobada mediante Referendo Constitucional de 2009, consagra la vigencia del Estado Constitucional de Derecho, que caracteriza un nuevo modelo de Estado corolario de una superación en todas sus facetas del Estado liberal de Derecho.

En efecto, la última reforma constitucional, configura a la Norma Suprema como un verdadero paradigma a la luz del constitucionalismo contemporáneo, puesto que su diseño, integra elementos particulares y esenciales como ser el pluralismo en su vertiente más amplia como eje central del diseño constitucional; la igualdad jerárquica de derechos fundamentales; su directa aplicación e igual justiciabilidad; aspectos que en definitiva, constituyen verdaderos “hechos diferenciales” a la luz de la teoría constitucional contemporánea e inequívocamente consagran la superación del Estado Liberal de Derecho.

En ese orden, la sociedad boliviana se caracteriza no sólo por su heterogeneidad, sino fundamentalmente por su carácter plural; por tal razón, es de neurálgica importancia destacar que el pluralismo constituye el elemento fundante del Estado; en ese entendido, debe precisarse además que otra característica esencial del modelo constitucional está dado por el valor axiomático y dogmático-garantista de la Constitución, aspectos en virtud de los cuales, el fenómeno de constitucionalización debe efectuarse en la vida social, de manera que los valores supremos como ser el vivir bien, como elementos del contenido esencial de todos los derechos fundamentales, deben impregnar de contenido y límite a todos los actos de la vida social.

El valor axiomático y dogmático-garantista de la nueva Constitución, constituye precisamente el fundamento esencial para sustentar la aplicación no solamente vertical sino también horizontal de los derechos fundamentales en el marco del nuevo modelo del Estado Plurinacional de Bolivia, pero además, irradiará de contenido la parte orgánica de la Constitución, estructurada a partir del principio de división de funciones, el cual, de acuerdo al objeto y causa de la presente acción de inconstitucionalidad concreta, será desarrollado infra.

III.2. La teoría de la fractura del poder y su aplicación en el Estado Plurinacional de Bolivia

A la luz de estos valores plurales supremos y de la concepción de la Constitución Axiomática desarrollada en el acápite precedente, es pertinente señalar que la parte Orgánica de la Norma Suprema, en la cual la Función Constituyente, plasma la estructura institucional del Estado Plurinacional de Bolivia, emergente del principio de separación de funciones, se encuentra irradiada por las citadas pautas axiomáticas descritas en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

En efecto, la reforma constitucional de 2009, diseña un modelo de Estado, el cual, sustenta y legitima el ejercicio del poder, a través de la asunción de la teoría contemporánea de la “fractura del poder”, en virtud de la cual, la Norma Suprema en su parte orgánica -que en sus bases ontológicas responde a la parte dogmática de la Constitución-, distribuye competencias específicas para el ejercicio del poder entre los cuatro órganos diseñados, por tal razón, la Asamblea Legislativa Plurinacional, ejerce roles legislativos; el Órgano Ejecutivo, ejerce roles reglamentarios, de administración y ejecución; el Órgano Judicial ejerce roles jurisdiccionales propios de administración plural de justicia y el Órgano Electoral, ejerce atribuciones de índole electoral propias del sistema democrático representativo participativo y comunitario imperante.

Ahora bien, en el marco de la indicada división orgánica, corresponde desarrollar de manera particular la función tanto legislativa como ejecutiva y sus roles en cuanto a la potestad administrativa sancionatoria, para luego determinar los alcances y génesis constitucional de la responsabilidad por el ejercicio de la función pública en el Estado Plurinacional de Bolivia, tarea que será realizada infra.

En este orden, debe establecerse que la potestad administrativa sancionatoria, en todo Estado Constitucional de Derecho, encuentra un límite objetivo: la garantía de reserva de ley, la cual, en el Estado Plurinacional de Bolivia, se encuentra específicamente disciplinada en el art. 109.II de la CPE; en ese contexto y merced a la indicada garantía constitucional, el órgano legislativo, debe establecer los límites, alcances y condiciones para el ejercicio de la potestad administrativa sancionatoria, en el marco de los roles propios de la función legislativa enmarcada a la teoría de la fractura de poder descrita precedentemente; por su parte, es necesario precisar también que el ejercicio de la potestad administrativa sancionatoria, es encomendado a la función administrativa, la cual se encuentra enmarcada a los límites y condiciones establecidas por el Órgano Legislativo a través de una ley formal.

En efecto, uno de los causes propios de la función administrativa, se manifiesta en la llamada “potestad administrativa sancionatoria”, cuyo fundamento encuentra razón de ser en el “poder punitivo del Estado”, presupuesto que en el ámbito disciplinario, debe enmarcarse a los postulados propios de un Estado Constitucional de Derecho, en el cual, los procedimientos sancionatorios, sean coherentes y armoniosos con los derechos fundamentales.

En el orden de ideas expuesto, es imperante señalar que la potestad administrativa sancionatoria, a la luz de postulados propios de teoría de derecho administrativo, constituye una “potestad reglada”, a partir de la cual, encuentra razón de ser el principio de legalidad, el cual, en un Estado Constitucional de Derecho como es el caso del Estado Plurinacional de Bolivia, expande su contenido dogmático para configurar el “principio de constitucionalidad”, en virtud del cual, todos los actos de la administración, incluidos por supuesto aquellos que emanen de la potestad administrativa sancionatoria, se someten no solamente a un bloque de legalidad imperante, sino a la Constitución, entendiendo que en esta nueva visión de Estado, la Constitución tiene un “valor normativo”, es decir constituye fuente directa de derecho, presupuesto a partir del cual, se concibe la aplicación directa de los derechos fundamentales y la eficacia del fenómeno de constitucionalización del ordenamiento jurídico, es decir la irradiación de contenidos constitucionales y en particular de lineamientos insertos en la parte dogmática de la Constitución en todos los actos de la vida social y por supuesto en aquellos emergentes de la función administrativa.

Por lo señalado, al ser evidente que el Estado Constitucional de Derecho, sustenta su estructura en el respeto a derechos y garantías fundamentales, es precisamente a la luz de éstos postulados que deben establecerse los principios de raigambre constitucional propios de la potestad administrativa sancionatoria, los cuales inequívocamente al tener génesis constitucional, harán posible la materialización del llamado “fenómeno de constitucionalización” de los derechos fundamentales en el procedimiento administrativo sancionador y que serán plenamente aplicables al ámbito de la responsabilidad por el ejercicio de la función pública.

En ese orden, debe establecerse que el proceso administrativo sancionador, se encuentra configurado por principios esenciales que aseguren el respeto pleno a las reglas de un debido proceso, entre los cuales se encuentran verbigracia el principio de independencia, de imparcialidad, de competencia, de buena fe, el nom bis in ídem, el principio de legalidad, el de proscripción de aplicación del método analógico, entre otros.

En el marco de los principios antes indicados, merced a la garantía de reserva de ley, a partir de la cual se concibe el principio de legalidad, debe establecerse que el órgano ejecutivo no puede ejercer roles propios de la función legislativa, en resguardo del principio de separación de poderes, el cual constituye un presupuesto esencial para la vigencia plena de un Estado Constitucional de Derecho, como es el caso del Estado Plurinacional de Bolivia.

III.3. La responsabilidad por el ejercicio de la función pública. Su génesis constitucional

En un Estado Constitucional de Derecho, todo servidor público se encuentra sometido al principio de “responsabilidad funcionaria”, el cual, en la nueva ingeniería del Estado, constituye la piedra angular para el ejercicio de funciones en el marco de los principios de legitimidad y transparencia, entre otros.

Así, la Constitución Política del Estado vigente, en el art. 233, establece los alcances del “servidor público”, precisando en su tenor literal lo siguiente: “Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones púbicas…” (sic).

De acuerdo al contenido normativo señalado y en armonía con los principios de legalidad, legitimidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez y honestidad entre otros, los cuales se configuran como directrices acordes con la concepción de una Constitución Axiomática que irradiará de contenido la función pública, se establece que todas aquellas personas que desempeñan una función pública, deben responder por sus actos, a cuyo efecto, en mérito a la garantía de reserva de ley, el legislador deberá disciplinar a través de ley expresa, las condiciones para la responsabilidad funcionaria y las sanciones a ser establecidas en caso de incumplimiento a los deberes funcionarios, presupuesto a partir del cual, la función administrativa, podrá ejercer la potestad administrativa sancionatoria para funcionarios públicos.

III.4. La responsabilidad por el ejercicio de la función pública y su disciplina normativa en el Estado Plurinacional de Bolivia

En el marco del razonamiento antes expuesto, es pertinente establecer que en armonía con la garantía de reserva de ley, el art. 28 de la LACG, en su tenor literal, señala que: “Todo servidor público responderá de los resultados emergentes del desempeño de las funciones, deberes y atribuciones asignados a su cargo…”.

En este orden, también en el marco de la garantía de reserva de ley, los arts. 29, 30, 31 y 34, disciplinan los cuatro tipos específicos de responsabilidad funcionaria: La responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal, las cuales tienen ámbitos de procesamiento autónomo y enmarcado al principio de legalidad como fuente de legitimidad para su ejercicio.

Asimismo, también en el marco de la garantía de reserva de ley, el Estatuto del Funcionario Público, en una disciplina armónica con la génesis constitucional de la responsabilidad por el ejercicio de la función pública precisada precedentemente, en su art. 4 define al servidor público y textualmente, señala lo siguiente: “Servidor público es aquella persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente ley. El término servidor público, para efectos de esta ley, se refiere también a los dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras personas que presten servicios en relación de dependencia con entidades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración”.

Ahora bien, al Órgano Ejecutivo, de acuerdo al diseño constitucional imperante, se le ha encomendado también la llamada “potestad reglamentaria”, en mérito de la cual, materias en las cuales su disciplina este enmarcada al principio de reserva de ley, una vez previstas a través de una ley taxativa, pueden ser reglamentadas y desarrolladas en esta instancia, en el marco de los límites normativos preestablecidos. En este contexto, para el tópico referente a la responsabilidad por la función pública, por mandato expreso del art. 45 de la LACG, a través del DS 23318-A modificado por el DS 26237, se ha reglamentado las condiciones para la determinación de responsabilidad por la función pública.

En este marco, a la luz de la teoría de la fractura de poder y las funciones propias de los órganos del Estado, se tiene que la reglamentación al ejercicio de la responsabilidad por la función pública, para materias a las cuales se les establezca la garantía de reserva de ley, una vez disciplinadas por ley expresa, podrán ser reglamentadas en el marco de parámetros reglamentarios que no excedan el ámbito de la ley.

III.5. El test de constitucionalidad y la activación del control normativo de constitucionalidad

Precisamente, en la parte orgánica de la Constitución, se disciplina al Tribunal Constitucional Plurinacional, como el último y máximo guardián del Bloque de Constitucionalidad y de los derechos fundamentales, con roles destinados a la materialización de la Constitución axiomática a través del ejercicio plural del control de constitucionalidad, consolidando el mandato constitucional, la vigencia de un sistema jurisdiccional plural y concentrado de control de constitucionalidad.

En efecto, para el desarrollo del sistema jurisdiccional concentrado y plural de constitucionalidad, encargado de materializar la constitución axiomática, debe establecerse que la teoría constitucional, ha sistematizado dos grandes modelos de control de constitucionalidad: i) El Sistema de Control Político de Constitucionalidad; y, ii) El Sistema Jurisdiccional de Control de Constitucionalidad.

Ahora bien, Bolivia, a partir de la Reforma Constitucional de 1994, adoptó un sistema preminentemente concentrado de control de Constitucionalidad en manos del Tribunal Constitucional, el cual, ejerció roles preventivos y reparadores de control de constitucionalidad.

En efecto, el ejercicio del control de constitucionalidad, fue desarrollado orgánica y competencialmente por la Ley 1836 de 1 de abril de 1998, denominada Ley del Tribunal Constitucional.

Luego de la reforma constitucional de 2009, el Estado Plurinacional de Bolivia, adopta un sistema jurisdiccional concentrado y plural de control de constitucionalidad, en manos del Tribunal Constitucional Plurinacional, instancia que ejerce sus roles propios de control plural de constitucionalidad a partir de la posesión de sus Magistradas y Magistrados con composición plural y electos por sufragio popular.

En el marco de lo señalado, se establece que el Control Plural de Constitucionalidad, cuya máxima instancia está encomendada al Tribunal Constitucional Plurinacional, ejerce todos los roles jurisprudenciales disciplinados en la parte orgánica de la Constitución, de manera específica en los arts. 202.1 de la CPE, concordante con el 196.I de la Norma Suprema; por tanto, al existir una instancia imparcial, independiente y especializada en justicia plural constitucional, se colige que en el Estado Plurinacional de Bolivia, impera un sistema jurisdiccional plural y concentrado de constitucionalidad, instancia a la cual la Función Constituyente encomendó tanto el cuidado del bloque de constitucionalidad como el resguardo a los derechos fundamentales, en su faceta de derechos individuales o derechos con incidencia colectiva.

Ahora bien, en el marco de la ingeniería orgánica diseñada por la función constituyente, corresponde de acuerdo al objeto y causa de la presente acción, desarrollar los alcances del control normativo de constitucionalidad.

En ese orden, debe precisarse que este ámbito de ejercicio de control de constitucionalidad, que puede ser activado a través de la acción de inconstitucionalidad abstracta o concreta, tiene la finalidad de verificar que toda norma de carácter general, sea coherente y responda en su contenido al bloque de constitucionalidad imperante en el Estado Plurinacional de Bolivia, a cuyo efecto, una vez aperturado este ámbito de control de constitucionalidad, el Tribunal Constitucional Plurinacional, deberá a la luz de una coherente argumentación jurídica y en el marco de pautas específicas de interpretación constitucional, desarrollar el correspondiente test de constitucionalidad.

En este orden, en la especie, al haber sido activado el control normativo de constitucionalidad a través de la acción concreta de inconstitucionalidad, corresponde en este estado de cosas, realizar el correspondiente test de constitucionalidad, a cuyo efecto se utilizará la siguiente metodología: a) La descomposición de los elementos fáctico-normativos de los arts. 15, 16, 18, 21.a) del Anexo al DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237; y, b) La interpretación de las normas cuestionadas de inconstitucionales a la luz del principio “desde y conforme a la Constitución”.

III.5.1. Descomposición de los elementos fáctico-normativos de las normas denunciadas de inconstitucionales

A efectos de realizar un coherente test de constitucionalidad, corresponde realizar la descomposición fáctico-normativa de los arts. 15, 16, 18 y 21 inc.a) del Anexo al DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237, tarea que será desarrollada en los cuatro puntos siguientes.

1) El art. 15 del Anexo al DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237, señala que todo servidor público es pasible de responsabilidad administrativa. Prescribe también que esta responsabilidad, es extensible a los ex servidores públicos a efecto de dejar constancia y registro de su responsabilidad.

2) Finalmente, la disposición antes citada, establece que toda autoridad que conozca y resuelva procesos internos disciplinarios, deberá enviar copia de la Resolución Final ejecutoriada a la Contraloría General del Estado para fines de registro.

En el marco de lo señalado, en una descomposición temática de contenidos de la disposición cuestionada mediante la presente acción de inconstitucionalidad concreta, se tiene que dicha norma, tiene dos partes esenciales: i) El ámbito personal para la responsabilidad por el ejercicio de la función pública, aplicable a funcionarios públicos en ejercicio de sus atribuciones; y, ii) El ámbito personal para la responsabilidad por el ejercicio de la función pública aplicable a ex funcionarios públicos.

En efecto, de acuerdo a la denuncia de inconstitucionalidad realizada mediante la presente acción de inconstitucionalidad concreta, se analizará el contenido del segundo elemento fáctico-normativo descompuesto.

3) Asimismo, el art. 16 del Anexo al DS 23318-A, modificado por el art. 1 del Decreto Supremo 26237, dispone que la responsabilidad administrativa prescribe a los dos años de cometida la contravención, tanto para servidores como para ex servidores públicos. De esta forma, dicha normativa señala que este plazo se interrumpe con el inicio de un proceso interno en los términos previstos por el art. 18 del presente reglamento. Finalmente, el artículo objeto de análisis, determina que la prescripción deberá ser necesariamente invocada por el servidor público que pretende beneficiarse de ella y pronunciada expresamente por la autoridad legal competente.

En el marco de lo señalado, en una descomposición temática de contenidos de la disposición cuestionada mediante la presente acción de inconstitucionalidad concreta, se tiene que dicha norma, tiene tres partes esenciales: a) el plazo razonable para el ejercicio de la potestad administrativa sancionatoria emergente de la responsabilidad por el ejercicio de la función pública aplicable al ámbito de aplicación personal para la atribución de responsabilidad administrativa prescrita en el primer componente normativo del art. 15 del Anexo al DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237; b) las formas de interrupción de la prescripción para el ejercicio de la potestad administrativa sancionatoria; y, c) la prohibición para la Administración Pública de actuación de oficio en tópicos de prescripción.

Ahora bien, de acuerdo a la denuncia de inconstitucionalidad realizada mediante la presente acción de inconstitucionalidad concreta, se analizará el contenido del primer elemento fáctico-normativo descompuesto.

4) Asimismo, el art. 18 del Anexo al DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237, señala que el proceso interno es el procedimiento administrativo que se incoa a denuncia, de oficio o en base a un dictamen dentro de una entidad a un servidor o ex servidor público a fin de determinar si es responsable de alguna contravención y de que la autoridad competente lo sancione cuando así corresponda. Asimismo, la disposición señalada establece que este procedimiento consta de dos etapas: la sumarial y de impugnación, que a su vez integra los recursos de revocatoria y jerárquico.

En este marco, en una descomposición temática de contenidos de la disposición cuestionada mediante la presente acción de inconstitucionalidad concreta, se tiene que dicha norma, tiene dos partes esenciales: i) La definición del procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidad administrativa a las personas contempladas en el ámbito de aplicación personal establecido por el art. 15 del Anexo al DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237, es decir para servidores y ex servidores públicos; y, ii) Las etapas del procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidad administrativa.

De acuerdo a la denuncia de inconstitucionalidad realizada mediante la presente acción de inconstitucionalidad concreta, a la luz de la Constitución, se analizará el contenido del primer elemento fáctico-normativo descompuesto.

4) De la misma forma, el art. 21 inc.a) del Anexo al DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237, establece que el sumariante es la autoridad legal competente, señalando que entre sus atribuciones se encuentra la de conocer la presunta falta o contravención del servidor público, así como disponer la iniciación del proceso o en su caso, pronunciarse en contrario con la debida fundamentación.

Por lo señalado, en una descomposición temática de contenidos de la disposición cuestionada mediante la presente acción de inconstitucionalidad concreta, se tiene que dicha norma, tiene un componente esencial: La precisión de atribuciones encomendadas a la autoridad sumariante para el conocimiento de procedimientos administrativos emergentes de la responsabilidad por el ejercicio de la función pública, en el ámbito de aplicación personal de la responsabilidad funcionaria plasmada en el art. 15 del Anexo al DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237. Este elemento en cuanto a su vinculación con el ámbito de aplicación personal de la responsabilidad funcionaria, será objeto del análisis de compatibilidad constitucional a ser realizado en el acápite siguiente.

III.5.2. La interpretación de las normas denunciadas como inconstitucionales “desde y conforme a la Constitución”

El art. 410.II de la CPE, establece que: “La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa”, precepto a partir del cual, debe ser desarrollado el principio de interpretación “desde y conforme a la constitución”; en este marco, al haberse desarrollado en el acápite precedente una descomposición de contenidos de las normas denunciadas como inconstitucionales y al haberse delimitado los elementos normativos objeto del análisis de compatibilidad constitucional, corresponde en este estado de cosas, realizar el pertinente test de constitucionalidad.

En este orden de ideas, corresponde precisar que el activante del control normativo de constitucionalidad a través de la presente acción de inconstitucionalidad concreta, señala que la reglamentación a la responsabilidad por el ejercicio de la función pública, debe enmarcarse al mandato legal establecido en la Ley de Administración y Control Gubernamentales, por lo que los artículos ahora denunciados de inconstitucionales, incumplirían y excederían el mando inserto en el art. 28 inc.d) de la citada ley, porque el término “servidor público” contemplaría a dignatarios, funcionarios y toda otra persona que preste servicios en relación de dependencia con autoridades estatales y no así a ex servidores públicos, regulación que vulneraría los arts. 12.III, 14.IV, 122, 232, 233 y 410 de la CPE.

Por lo expuesto y en el marco de la denuncia realizada, corresponde establecer lo siguiente:

a) En el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se señaló que merced a la garantía de reserva de ley, a partir de la cual se concibe el principio de legalidad, el Órgano Ejecutivo no puede ejercer roles propios de la función legislativa, en resguardo del principio de separación de poderes, el cual constituye un presupuesto esencial para la vigencia plena de un Estado Constitucional de Derecho, como es el caso del Estado Plurinacional de Bolivia. Asimismo, en el fundamento jurídico III.3 del presente fallo, se precisó también que en un Estado Constitucional de Derecho, todo servidor público se encuentra sometido al principio de “responsabilidad funcionaria”, el cual, en la nueva ingeniería del Estado, constituye la piedra angular para el ejercicio de funciones en el marco de los principios de legitimidad y transparencia, entre otros, estableciéndose además que en armonía con los principios de legalidad, legitimidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez y honestidad entre otros, los cuales son principios acordes con la concepción de una Constitución Axiomática que irradiará de contenido la función pública, todas aquellas personas que desempeñan una función pública, deben responder por sus actos, a cuyo efecto, en mérito a la garantía de reserva de ley, el legislador deberá disciplinar a través de ley expresa, las condiciones para la responsabilidad funcionaria y las sanciones a ser establecidas en caso de incumplimiento a los deberes funcionarios, presupuesto a partir del cual, la función administrativa, podrá ejercer la potestad administrativa sancionatoria para funcionarios públicos.

En base a lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.3 del presente fallo, se concluyó que a la luz de la teoría de la fractura de poder y las funciones propias de los órganos del Estado, la reglamentación al ejercicio de la responsabilidad por la función pública, para materias a las cuales se les establezca la garantía de reserva de ley, una vez disciplinadas por ley expresa, podrán ser reglamentadas en el marco de parámetros reglamentarios que no excedan el ámbito de la ley.

Ahora bien, en armonía con la garantía de reserva de ley, el art. 28 de la LACG, en su tenor literal, señala que: “Todo servidor público responderá de los resultados emergentes del desempeño de las funciones, deberes y atribuciones asignados a su cargo…” (sic); por su parte, el art. 45 de la citada norma, prescribe la reglamentación de las condiciones para la determinación de responsabilidad por la función pública.

En base a esta remisión normativa, el art. 15 del Anexo al DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237, ahora denunciado de inconstitucional, disciplina un ámbito personal de aplicación para la responsabilidad por el ejercicio de la función pública aplicable a servidores públicos en ejercicio de sus atribuciones extensible también para ex servidores públicos, a efecto en este último caso, de dejar constancia y registro de su responsabilidad; en este marco y en un contraste con las normas de rango constitucional invocadas en el presente caso, se evidencia que el establecimiento de responsabilidad funcionaria para ex servidores públicos, encuentra razón de ser en el principio de “responsabilidad funcionaria”, el cual, tiene génesis en los principios de rango constitucional referentes a la legalidad, legitimidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez y honestidad entre otros, los cuales se encuentran taxativamente disciplinados en el art. 232 de la CPE; en ese orden, el dimensionamiento en el tiempo para extender la responsabilidad a ex funcionarios realizada a través del art. 15 del Anexo al DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237, no es contraria al alcance que en el marco de la garantía de reserva de ley establece el art. 28 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales a la responsabilidad funcionaria, disposición que a su vez, tiene génesis en los arts. 232 y 233 de la CPE.

Además, es importante precisar también que dicha extensión de la responsabilidad funcionaria a ex servidores públicos, responde a los postulados de la Constitución axiomática desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, que en su contenido contempla a los principios de legalidad, legitimidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez y honestidad entre otros, como guías directrices de la organización del Estado en el marco del principio de fractura del poder y que además tienen génesis constitucional expresa.

En mérito a lo señalado y por los argumentos de orden jurídico constitucional desarrollados, se tiene que el art. 15 del Anexo al DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237, en el componente normativo sometido a control de constitucionalidad, no excede el mandato inserto art. 28 inc.d) de la LACG y por ende no afecta la garantía de reserva de ley ni el principio de fractura del poder y en consecuencia la norma sometida al presente test de constitucionalidad, no es contraria al contenido de los arts. 12.III, 14.IV, 233, 122, 232 y 410 de la CPE.

b) En el inciso 2) del Fundamento Jurídico III.5.1 del presente fallo, se señaló que se realizará el pertinente test de constitucionalidad en relación al contenido del primer elemento fáctico-normativo descompuesto de la disposición plasmada en el art. 16 del Anexo al DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237, es decir, aquel que establece el plazo razonable para el ejercicio de la potestad administrativa sancionatoria emergente de la responsabilidad por el ejercicio de la función pública establecida para el ámbito de aplicación personal prescrita en el primer componente normativo del art. 15 de esta normativa, esto es para servidores y ex servidores públicos. Por lo señalado y de acuerdo a los argumentos ya desarrollados en el inc. a) del Fundamento Jurídico III.5.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se establece que la disposición objeto del presente análisis de compatibilidad constitucional, es decir el art. 16 del Anexo al DS 23318-A, modificado por el DS 26237, no excede el mandato inserto en el art. 28.d) de la LACG y por ende no afecta la garantía de reserva de ley ni el principio de fractura del poder, por lo que la norma sometida al presente test de constitucionalidad, no es contraria al contenido de los arts. 12.III, 14.IV, 122, 232, 233 y 410 de la CPE.

c) Asimismo, en el inciso 3) del Fundamento Jurídico III.5.1 del presente fallo, se señaló que se realizará el pertinente test de constitucionalidad en relación al contenido del primer elemento fáctico-normativo descompuesto de la disposición plasmada en el art. 18 del DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237 de 29 de junio de 2001, es decir, aquel que establece la definición del procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidad administrativa a las personas contempladas en el ámbito de aplicación personal establecido por el art. 15 de dicho Decreto Supremo, es decir, para servidores y ex servidores públicos. En este contexto y de acuerdo a los argumentos ya desarrollados en el inc. a) del Fundamento Jurídico III.5.2, se establece que la disposición objeto del presente análisis de compatibilidad constitucional, es decir el art. 18 del Anexo al DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS. 26237, no excede el mandato inserto en el art. 28 inc. d) de la LACG y por ende no afecta la garantía de reserva de ley ni el principio de fractura del poder, por lo que la norma sometida al presente test de constitucionalidad, no es contraria al contenido de los arts. 12.III, 14.IV, 122, 232, 233, y 410 de la CPE.

d) Finalmente, en el inciso 4) del Fundamento Jurídico III.5.1 del presente fallo y en relación al art. 21 inc. a) del Anexo al DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237, se señaló que se realizará el pertinente test de constitucionalidad en cuanto a la precisión de atribuciones encomendadas a la autoridad sumariante para el conocimiento de procedimientos administrativos emergentes de la responsabilidad por el ejercicio de la función pública, en el marco del ámbito de aplicación personal de la responsabilidad funcionaria plasmada en el art. 15 de este Decreto Supremo. En este orden y de acuerdo a los argumentos ya desarrollados en el inc. a) del Fundamento Jurídico III.5.2, se establece que la disposición objeto del presente análisis de compatibilidad constitucional, es decir el art. 21 inc. a) del Anexo al DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237, no excede el mandato inserto en el art. 28 inc.d) de la LACG y por ende no afecta la garantía de reserva de ley ni el principio de fractura del poder, por lo que la norma sometida al presente test de constitucionalidad, no es contraria al contenido de los arts. 12.III, 14.IV, 122, 232, 233 y 410 de la CPE.

POR TANTO

La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud a la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.2 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, resuelve, declarar:

1º La CONSTITUCIONALIDAD del art. 15 del Anexo al DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237, en la parte que expresamente señala “…Lo son asimismo los ex servidores públicos a efecto de dejar constancia y registro de su responsabilidad”.

2º La CONSTITUCIONALIDAD del art. 16 del Anexo al DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237, en la parte que expresamente señala: “La responsabilidad administrativa prescribe a los dos años de cometida la contravención, tanto para servidores como para ex servidores públicos”.

3º La CONSTITUCIONALIDAD del art. 18 del Anexo al DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237, en la parte que expresamente señala: “Es el procedimiento administrativo que se incoa a denuncia, de oficio o en base a un dictamen dentro de una entidad a un servidor o ex servidor público a fin de determinar si es responsable de alguna contravención y de que la autoridad competente lo sancione cuando así corresponda”.

4º La CONSTITUCIONALIDAD del art. 21 inc. a) del Anexo al DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237, en la parte que expresamente señala: “En conocimiento de la presunta falta o contravención del servidor público, disponer la iniciación del proceso o pronunciarse en contrario con la debida fundamentación”.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

No interviene el Magistrado, Tata Gualberto Cusi Mamani por encontrarse con baja médica, firmando en suplencia legal el Magistrado, Dr. Macario Lahor Cortez Chávez.

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

PRESIDENTE

Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

MAGISTRADA

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA

Fdo. Soraida Rosario Chánez Chire

MAGISTRADA

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA

Fdo. Efren Choque Capuma

MAGISTRADO

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

MAGISTRADO


FICHA TÉCNICO JURÍDICA DCMI


Fuente: Gaceta Oficial de Bolivia

Enlace Gaceta Bolivia: https://gacetaoficialdebolivia.gob.bo/

Edición: Gaceta No 0688

Tipo: SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL No 0276/2013

Enlace Permanente para citar: https://www.vobolex.org/bolivia/sentencia-constitucional-plurinacional-no-02762013-del-13-de-marzo-de-2013

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