SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0467/2013
Sucre, 10 de abril de 2013

SALA PLENA
Magistrado Relator: Efren Choque Capuma
Acción de inconstitucionalidad abstracta

Expediente: 01913-2012-04-AIA
Departamento: Chuquisaca

En la acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta por Elizabeth Reyes Limpias, Diputada de la Asamblea Legislativa Plurinacional, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 1, 2, 5 y 6 de la Ley 4121 de “19 de octubre de 2009” (sic), por infringir supuestamente los arts. 8.II, 9.4, 14.IV, 48.III y 56.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Mediante memorial presentado el 18 de octubre de 2012, cursante de fs. 28 a 34 vta., la accionante, en su condición de Diputada de la Asamblea Legislativa Plurinacional, expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

Por Decreto Supremo (DS) 13647 de 9 de junio de 1976, se creó la Reserva Bono de Retiro, constituida con aportes realizados por las profesoras y los profesores del Magisterio Fiscal con un monto fijo mensual de Bs50.- (cincuenta bolivianos), por descuentos de planillas, cuyos recursos estaban destinados a otorgar prestaciones en caso de cesantía voluntaria o forzosa, muerte prematura o ingresos a la situación pasiva; a partir de abril de 1984, el aporte mensual fue modificado a una cotización fija de 2% mensual aplicable al total de las remuneraciones percibidas por los asegurados activos realizados hasta el 30 de abril de 1997. Reserva administrada por el Ex Fondo Complementario de Seguridad Social del Magisterio Fiscal (FOCOSSMAF) hasta el 29 de noviembre de 1996.

Señala que, dispuesta la liquidación de los Entes Gestores de Seguros a Largo Plazo y Regímenes Especiales, entre ellos del FOCOSSMAF, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, a través del Servicio Nacional de Patrimonio del Estado (SENAPE), contrató los servicios de Consultoras Privadas a objeto de realizar una auditoría especial para determinar: a) La reserva del Bono de Retiro del ex FOCOSSMAF desde el 1 de enero de 1995 al 31 de diciembre de 2002, encomendado a la Consultora “ECA APARICIO ASOCIADOS LTDA.”; b) La reconstrucción y registro de la recuperación de cartera de préstamos realizados por el ex FOCOSSMAF con recursos de la reserva del bono de retiro, asignado a la consultora “BERTHIN AMENGUEL & ASOCIADOS”. No existiendo conformidad en el resultado por parte del SENAPE, juntamente con el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, se impuso la suma de Bs181 772 354 52.- (ciento ochenta y un millones setecientos setenta y dos mil trescientos cincuenta y cuatro 52/100 bolivianos) como monto a ser devuelto a la Mutualidad del Magisterio Nacional (MUMANAL). Es así que el 25 de octubre de 2006, se suscribió un acuerdo interinstitucional entre el Estado representado por los Ministerios de Economia y Finanzas Públicas, de Educación y Cultura y el SENAPE con el Magisterio Fiscal, representados por la Confederación de Maestros Jubilados de Bolivia, la Confederación Nacional de Maestros de Educación Rural y la Confederación de Maestros Urbanos. Mediante ese convenio interinstitucional, el Estado asumió la obligación de devolver los recursos a la MUMANAL; c) Bajo el argumento de realizar una limpieza de cuentas y que el Dictamen de Consultoría Especial contendría errores, se impuso una Adenda al Convenio Interinstitucional de 20 de junio de 2008, reduciéndose arbitrariamente el monto a devolverse a Bs124 763 014 09.- (ciento veinticuatro millones setecientos sesenta y tres mil catorce 09/100 bolivianos); y, d) Sobre la base del citado Convenio y Adenda, se emitió la Ley 4121 de 13 de noviembre de 2009, consolidando acuerdos que violan el art. 48.III de la CPE, por cuyo mandato son nulas las Convenciones que desconocen los beneficios sociales, atentando de esta manera contra los derechos e intereses de los maestros rurales, urbanos y jubilados, “viciando” de inconstitucionalidad la referida ley.

Como fundamentos jurídico-constitucionales para sostener la inconstitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas, refiere:

1) Con relación al art. 1 de la Ley 4121: La autorización al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas para proceder a la devolución de las reservas de los Seguros y Regímenes Especiales a largo plazo del ex FOCOSSMAF, desconoce que los recursos fueron constituidos con aportes de las profesoras y profesores del Magisterio Fiscal, siendo de propiedad privada; además, definió el monto de dinero a ser devuelto, conforme a la autorización; y, determinó, el destinatario de la devolución que es la MUMANAL. Ahora bien, la reducción establecida por el citado artículo, constituye un indebido apoderamiento y/o confiscación de parte del Estado de recursos de propiedad privada e infringe normas constitucionales y del bloque de constitucionalidad, por privarse a los verdaderos propietarios de su derecho al uso y goce de la suma de dinero indebidamente reducida a Bs57 009 340 43.- (cincuenta y siete millones nueve mil trescientos cuarenta 43/100 bolivianos) y porque no podrán recibir ese monto cuando se proceda a la devolución de los aportes realizados para la Reserva de Bono de Cesantía.

Dicha reducción, vulnera el valor supremo de la dignidad humana, dado que impide recibir un monto razonable y proporcional a los aportes efectuados, al mantenimiento de valor y la rentabilidad generada, que permita cubrir sus necesidades primordiales al haber pasado a la categoría de pasivos, dejando de percibir sus sueldos mensuales, impidiéndoles llevar una vida digna. También se atenta contra el valor justicia social, porque se disminuye indebidamente el monto que deben recibir los profesores por concepto de devolución de sus aportes. En consecuencia, el Estado está incumpliendo su función esencial de garantizar el ejercicio del derecho a la propiedad privada de las profesoras y los profesores del Magisterio Fiscal, infringiendo el art. 9.4 de la CPE. Al haberse fijado el monto a ser devuelto sobre la base de una Adenda al Convenido Interinstitucional que resulta nula y carente de efecto jurídico, se vulneró el art. 48.III de la CPE.

2) Con relación al art. 2 de la Ley 4121: La autorización al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, de transferir treinta y dos bienes inmuebles y muebles del patrimonio constituido con los recursos del Régimen de Seguro Especial de Largo Plazo del Magisterio Fiscal, constituiría violación al derecho a la propiedad, considerando que dichos bienes no fueron ni son de propiedad del Estado, no pudiendo ser transferidos a título oneroso. Por tanto, corresponde su devolución, aún cuando hubieren sido registrados en Derechos Reales (DD.RR.) a nombre del SENAPE, debiendo cederse a la nueva administración de la MUMANAL, a título gratuito. Además, implica el pago del impuesto municipal a las transferencias sobre el valor fijado en dicha disposición legal que generaría una disminución del monto de dinero disponible para la devolución de los aportes realizados por los profesores; de ahí su inconstitucionalidad. La disminución de los recursos del Fondo de Retiro que constituyen las Reservas de los Seguros y Regímenes Especiales a largo plazo del Ex FOCOSSMAF, atenta contra el derecho a la propiedad privada consagrado en el art. 56.I de la CPE y el derecho al uso y goce de los bienes de cada profesor del Magisterio Fiscal, también reconocido en el art. 21 de la CADH.

3) Con relación al art. 5 de la Ley 4121: De conformidad al art. 158.I.3 de la CPE, el Estado no tiene potestad, para definir a quienes debe efectuarse la devolución, imponer condiciones y la forma en que deben ser regresados los recursos provenientes de aportes y mucho menos exigir la presentación de planillas de los pagos efectuados, en razón a que no son recursos de dominio público. Se atenta contra el derecho a la propiedad privada, al imponer condiciones al margen del ordenamiento jurídico, pretendiendo que los “dueños” de los recursos dispongan de los dineros en la forma delimitada por dicha disposición legal y rindan cuentas del uso que le den a los mismos y que forman parte de su propiedad privada.

La definición de la forma de pago, cálculo o distribución, debe hacerse por los propietarios de los recursos y no por el Estado, conforme a los Estatutos y Reglamento de la MUMANAL, a través de sus instancias orgánicas como el Congreso ordinario y/o extraordinario del Magisterio Fiscal, que con anterioridad a la promulgación de la Ley 4121, habría definido con qué empresa y mediante qué fórmula se realizaría la devolución; y es más, el Convenio Interinstitucional en su cláusula séptima inc. f) sólo establecía la devolución a los maestros beneficiarios de los Regímenes Especiales no afiliados a su entidad en los términos y montos establecidos por la auditoría de “ECA APARICIO”, lo que hace inviable el cumplimiento de la ley, puesto que antes de su promulgación ya se había distribuido conforme a otra fórmula (HP SERVICES) aprobada por todos los sectores del Magisterio en Congreso Ordinario.

4) Con relación al art. 6 de la Ley 4121: La determinación de disponer que los recursos remanentes de la devolución, sean revertidos al Tesoro General de la Nación (TGN), constituye violación al derecho a la propiedad privada y su confiscación, por desconocer que provienen de aportes realizados por las profesoras y los profesores del Magisterio Fiscal para constituir la reserva del bono de cesantía. Si bien el Estado administró los recursos; empero, concluida la liquidación del ente gestor, procede a la devolución a sus propietarios, quienes constituyeron la MUMANAL para que administre y realice la devolución. Por cuanto, de existir recursos remanentes no concurre razón jurídica valedera para que sean revertidos al Tesoro General de la Nación, dado que no son de propiedad del Estado.

Por los fundamentos expuestos, solicita se declare la inconstitucionalidad de los arts. 1, 2, 5 y 6 de la Ley 4121 de 19 de octubre, promulgada el 13 de noviembre de 2009, con los efectos previstos en el art. 107 de la Ley 027 de 6 de julio de 2010; y, por conexitud se declare la inconstitucionalidad de los arts. 3 y 4 de la citada Ley con los mismos efectos.

I.2. Admisión y citaciones

Por AC 0839/2012-CA de 7 de noviembre, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta planteada y ordenando que la acción y el auto de Admisión se ponga en conocimiento del Órgano generador de las normas impugnadas, diligencia que se cumplió el 11 de enero de 2013 (fs. 59).

I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Por memorial presentado el 5 de febrero de 2012, cursante de fs. 75 a 79 vta., Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, formuló sus alegatos en los siguientes términos:

i) Constitucionalidad del art. 1 de la Ley 4121: La determinación normativa impugnada, garantiza la devolución de las reservas de los Seguros y Regímenes Especiales a Largo Plazo del ex FOCOSSMAF, como derecho adquirido. La norma sería inconstitucional, si estableciera que el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas no devolverá las reservas de los Seguros y Regímenes Especiales a largo plazo del ex FOCOSSMAF. No existe contravención al art. 56.I de la CPE, dado que la Ley 4124 no desconoce el derecho de propiedad; resulta inexistente la supuesta transgresión al art. 8.II del texto constitucional, cuyo marco axiológico se mantiene intacto. Con relación al art. 48.III, el argumento resulta fallido, dado que se garantiza los derechos de los trabajadores del Magisterio Fiscal.

ii) Constitucionalidad del art. 2 de la Ley 4121: La accionante, confunde las vías de impugnación y pretende a través de este mecanismo constitucional crear un antecedente que permita la vulneración de la norma tributaria, cuyo criterio debió ser promovido en su oportunidad y ante la instancia correspondiente. Una acción es pertinente, cuando su objeto de impugnación es coincidente con los argumentos normativos que la provocan; es decir, una contradicción de normas y no como se pretende en función a elementos de hecho forzar la configuración de una acción de carácter normativo y de puro derecho, extremo que no guarda sentido en el orden estrictamente procesal. La fundamentación o argumento de derecho expuesto por el accionante carece de pertinencia, por no determinar cuál es el campo de regulación a que se enfrenta a la norma constitucional.

iii) Constitucionalidad del art. 5 de la Ley 4121: El argumento de inconstitucionalidad radica en la oposición de presentar mensualmente las planillas de pago efectuadas por concepto de devolución de los Regímenes Especiales. El objetivo de la imposición normativa, es garantizar un trabajo transparente y organizado conforme establece el art. 232 de la CPE.

iv) Constitucionalidad del art. 6 de la Ley 4121: El motivo de esta determinación, tiene íntima relación con reglas generales del derecho; la primera, relacionada con la satisfacción de la obligación, que implica los pagos realizados y la existencia de remanentes, conlleva el cumplimiento de la totalidad de los beneficiarios, por cuanto, nadie podrá exigir mejor derecho alguno; y la segunda, se presenta con la participación del Estado como último beneficiario. Las reglas generales de la sucesión, explican que al no existir descendientes o ascendientes directos o colaterales, será en última instancia el Estado quien reciba los bienes de un causante sin herederos. Criterio que jamás fue impugnado de inconstitucional, porque su base radica en la lógica, evitando bienes sin titular cierto e identificado.

Finalmente, pidió se declare la constitucionalidad de los arts. 1, 2, 5 y 6 de la Ley 4121, por no contraponerse a ningún precepto establecido en la Constitución.

II. CONCLUSIONES

Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes, se llega a las conclusiones que se detallan a continuación:

II.1. Las normas impugnadas de inconstitucionales son:

“ARTÍCULO 1º (Objeto) Autorizar al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, la devolución de las reservas de los Seguros y Regímenes Especiales a largo plazo del ex Fondo Complementario de Seguridad Social del Magisterio Fiscal – FOCOSSMAF, determinada en el marco de la Ley No. 1732 de 29 de noviembre de 1996, de Pensiones y el Decreto Supremo No. 25053 de 23 de mayo de 1998, que asciende a la suma de Bs. 124.763.014,09 (ciento veinticuatro millones setecientos sesenta y tres mil catorce 09/100 bolivianos), en favor de la Mutualidad del Magisterio Nacional – MUMANAL, institución conformada por la Confederación de Maestros Jubilados de Bolivia, la Confederación de Maestros de Educación Rural de Bolivia y la Confederación de Maestros de Educación Urbana de Bolivia a través de:

1. La transferencia de los inmuebles y muebles detallados en los anexos 1 y 2 adjuntos a la presente Ley, por un valor de Bs.20.573.917,52 (veinte millones quinientos setenta y tres mil novecientos diecisiete 52/100 bolivianos).

2. Los flujos de recursos generados por la recuperación de capital, intereses y mantenimiento de valor de cartera del ex FOCOSSMAF hasta un monto de Bs. 42.700.088,83 (cuarenta y dos millones setecientos ochenta mil y ocho 83/100 bolivianos), suma de la que se debe descontar Bs. 1.860.222,00 (Un millón ochocientos sesenta mil doscientos veintidós 00/100 bolivianos) que fueron devueltos por Resolución Ministerial 232 de 23 de julio de 2007.

3. El monto recuperado por cartera entre las gestiones 1996 a 2003, que asciende a Bs. 61.489.007,74 (sesenta y un millones cuatrocientos ochenta y nueve mil siete 74/100 bolivianos), transferido conforme a la Resolución Ministerial 275 de 20 de junio de 2008, del Ministerio de Hacienda.

ARTICULO 2º (De la Transferencia de los Inmuebles y Muebles)

1. Se autoriza al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, a través del Servicio Nacional de Patrimonio del Estado – SENAPE, proceder a la transferencia onerosa, con cargo a devolución de reservas de los Regímenes Especiales de treinta y dos (32) bienes inmuebles conforme al Artículo 1 de la presente Ley y muebles en el estado físico y documental en el que se encuentren, detallados en anexos 1 y 2 adjuntos a la presente Ley, por un valor que asciende a la suma de Bs. 20.573.917,52 (veinte millones quinientos setenta y tres mil novecientos diecisiete 52/100 bolivianos).

2. La MUMANAL realizará los trámites de saneamiento y registro de derecho propietario.

ARTICULO 3º (Devolución de Saldos de Cartera) Se autoriza al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, como parte de la devolución de los Seguros y Regímenes Especiales, el pago de Bs. 42.700.088,83 (cuarenta y dos millones setecientos mil ochenta y ocho 83/100 bolivianos), obtenidos de los recursos recuperados por el cobro de capital, mantenimiento de valor e intereses de la Cartera del ex FOCOSSMAF a la MUMANAL como administradora de recursos, suma que será cancelada en doce (12) cuotas mensuales, a partir de la fecha de promulgación de la presente Ley, previo descuento de Bs. 1.860.222,00 (un millón ochocientos sesenta mil doscientos veintidós 00/100 bolivianos) considerados en el numeral 2 del artículo 1 de la presente disposición legal.

ARTICULO 4º (Responsabilidad del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas) La responsabilidad del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, concluye una vez efectuadas las transferencias dispuestas en los artículos precedentes.

ARTICULO 5º (Obligación de MUMANAL) La MUMANAL, devolverá los aportes correspondientes a los Seguros y Regímenes Especiales de Cuota Mortuaria y Bono de Cesantía a los maestros registrados en el informe de Auditoría Especial de la Empresa Eca & Aparicio, aún si no se encuentran adscritos a la MUMANAL.

Para fines de control y conciliación con los Estados Financieros del ex Fondo Complementario de la Seguridad Social del Magisterio Fiscal – FOCOSSMAF, la MUMANAL, debe presentar mensualmente al Servicio Nacional de Patrimonio del Estado las planillas de los pagos efectuados por concepto de devolución de los Regímenes Especiales.

ARTICULO 6º (De los Pagos No Efectuados). En caso de existir recursos remanentes de pagos no efectivizados por la MUMANAL, en favor de los maestros registrados en Informe de la Auditoría Especial de la Empresa Eca & Aparicio, estos deberán ser revertidos al Tesoro General de la Nación, en un plazo máximo de 18 meses”.
II.2. Las normas constitucionales cuya vulneración se alega, son:

“Artículo 8.II. El Estado se sustenta en los valores de unidad, igualdad, inclusión, dignidad…, justicia social…, para vivir bien.
Artículo 9. Son fines y funciones esenciales del Estado, además de los que establece la Constitución y la ley:
(…)
4. Garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución.
Artículo 14.IV. En el ejercicio de los derechos, nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que éstas no prohíban.
Artículo 48.III. Los derechos y beneficios reconocidos en favor de las trabajadoras y los trabajadores no pueden renunciarse, y son nulas las convenciones contrarias o que tiendan a burlar sus efectos.
Artículo 56.I. Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva, siempre que ésta cumpla una función social”.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante, cuestiona la constitucionalidad de los arts. 1, 2, 5 y 6 de la Ley 4121, por resultar incompatibles con los arts. 8.II, 9.4, 14.IV, 48.III y 56.I de la CPE, en razón a que la autorización otorgada al Ministerio d...

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