SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0591/2012
Sucre, 20 de julio de 2012

SALA PLENA
Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 00150-2012-01-AIC
Departamento: Oruro

En la acción de inconstitucionalidad concreta promovida por Luis Oswaldo Ortega Patiño, Jefe Departamental de Trabajo de Oruro, a instancia de Cristian Erick Decormis Chávez y Edgar Luis Núñez Crespo, en representación de la Empresa Minera Inti Raymi S.A. (EMIRSA), demandando la inconstitucionalidad del parágrafo II del Artículo Único del Decreto Supremo (DS) 0495 de 1 de mayo de 2010, que incluye el parágrafo IV al art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006 y el parágrafo IX del art. 2 de la Resolución Ministerial (RM) 868/10 de 26 de octubre de 2010; por infringir las normas de los arts. 12.III, 115.II, 117.I, 232 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado ante el Jefe Departamental de Trabajo de Oruro, el 12 de octubre de 2011, cursante de fs. 6 a 12 de obrados, dentro del proceso administrativo de revocatoria de la conminatoria de reincorporación 008/11 de 27 de septiembre de 2011, Cristian Erick Decormis Chávez y Edgar Luis Núñez Crespo, en representación de EMIRSA, solicitan se promueva la presente acción, argumentando los siguientes fundamentos jurídicos constitucionales:

I.1.1. Relación sintética de la acción

Los representantes de la empresa accionante, razonan que las normas del art. 10.IV del DS 28699, incorporadas por el DS 0495, al igual que las del art. 2.IX de la RM 868/10, son inconstitucionales, pues disponen que la conminatoria emitida por la jefatura laboral, emergente de solicitud efectuada por el trabajador para su reincorporación a la fuente laboral, es obligatoria, sin más posibilidades que la impugnación judicial, pero que esta última no suspende la ejecución de la reincorporación, lesionando así el debido proceso.

Continúan afirmando que, el principio de separación de funciones constitucionales, previsto por las normas del art. 12 de la CPE, prohíbe la delegación de las funciones propias de cada órgano, siendo por ello que los decretos supremos y resoluciones ministeriales, no pueden legislar de modo contrario a lo establecido por las leyes; de igual modo, el debido proceso proclamado por lo dispuesto en el art. 115.II de la Ley Fundamental, determina que las personas deben ser juzgadas conforme a los procedimientos preestablecidos por las leyes aplicables al caso; mientras que el principio de legalidad, impide la actuación administrativa, sin autorización legal; y que el art. 410.I, proclama los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, estructurando en niveles jerárquicos las normas, de acuerdo al órgano emisor, objeto y sentido funcional, preceptuando así la aplicación preferente de unas sobre otras.

Manifiestan que, por esos mandatos constitucionales, el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, no puede aplicar las normas impugnadas por sobre leyes y menos por sobre la Constitución Política del Estado.

Señalan que, las normas del art. 2 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), determinan que el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, se somete a las normas de dicha Ley, las cuales en los arts. 51 y 56, prohíben actos administrativos en única instancia, instituyendo recursos de revocatoria y jerárquico, así como la posterior revisión judicial; normas legales que resultan contrariadas por las impugnadas.

Exponen que, Marcelo Roberto Pérez Calle y Héctor Ojeda Garnica, iniciaron procedimiento administrativo exigiendo reincorporación a su fuente laboral en la empresa, no obstante habérseles explicado que la situación económica de la misma por baja en la producción y agotamiento de la veta, obligaba a la rescisión de sus contratos, razón por la cual se depositó sus liquidaciones en cuentas del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; tal procedimiento administrativo dio lugar a la conminatoria de reincorporación 008/11, contra la que accionó recurso de revocatoria, vía que será resuelta conforme a las normas impugnadas, por lo que las normas cuestionadas tienen relevancia para resolver la situación jurídica.

I.1.2.Trámite procesal de la acción

I.1.2.1. Alegaciones de la otra parte

Luego de presentada la acción, mediante proveído de 13 de octubre de 2011 (fs. 25), el Jefe Departamental de Trabajo de Oruro, ordenó que la acción se notifique a Héctor Ojeda Garnica y Marcelo Roberto Pérez Calle, quienes por memorial de 14 de octubre de 2011 (fs. 27), manifestaron que la acción tiene por único objetivo dilatar su reincorporación al trabajo que desempeñaron durante más de veinte años, ya que las normas denunciadas son plenamente constitucionales; por lo que piden se rechace el incidente por ser infundado.

I.1.2.2. Resolución de la autoridad administrativa consultante

Por Resolución de 14 de octubre de 2011 (fs. 2 a 5), el Jefe Departamental de Trabajo de Oruro, admitió y promovió la acción, y ordenó su remisión a este Tribunal Constitucional Plurinacional.
I.2. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Recibido el expediente el 17 de octubre de 2011, por nota de 9 de febrero de 2012, el Secretario General del Tribunal Constitucional Plurinacional, devolvió la acción por error en el destinatario (fs. 67); subsanado el defecto, el 24 del citado mes y año, la acción fue nuevamente recibida y por AC 0486/2012-CA de 27 de abril del indicado año (fs. 69 a 74), la Comisión de Admisión de este Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme la atribución conferida por el art. 4.I de la Ley 003 de 13 de febrero 2010, admitió el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, ahora acción de inconstitucionalidad concreta, disponiendo poner el mismo en conocimiento de Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia; así como de Daniel Santalla Torrez, Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, como personeros de los Órganos que generaron las normas impugnadas, para la formulación de alegatos; comunicaciones que se cumplieron mediante provisiones citatorias notificadas el 1 de junio y 31 de mayo, ambas de 2012, respectivamente, conforme informan las diligencias cursantes a fs. 98 y 101.

Norka Josefa Araujo Mamani y Mariana Caussin Coronado, en representación del Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en el memorial de 14 de junio de 2012 (fs. 116 a 118 vta.), ratificado por escrito de 18 de ese mes y año (fs. 127 a 129 vta.), exponen los siguientes fundamentos: a) El objeto del parágrafo III del art. 10 del DS 28699, modificado por el parágrafo IV del Artículo Único del DS 0495, así como el art. 2.IX de la RM 868/10, es proteger al trabajador; b) Las normas cuestionadas, conforme los accionantes lo reconocen, determinan que antes de cualquier vía judicial, la conminatoria emanada de la jefatura laboral deben impugnarse por vía de los procedimientos administrativos, previstos por el art. 65 de la LPA; por ello la presente impugnación constitucional es maliciosa; y, c) Las normas acusadas de inconstitucionales, al compartir las características de la ley, de generalidad, autoridad y obligatoriedad, conforme al AC 0479/2012-CA, son leyes materiales, y fueron emitidas en respeto de los principios previstos por el art. 48.I y II de la CPE; y protegen la estabilidad laboral consagrada por el art. 49.III de la Ley Fundamental. Culminan solicitando el rechazo de la acción.

Juan Macelo Zurita Pabón, en representación con mandato del Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Juan Evo Morales Ayma, mediante escrito presentado el 26 de junio de 2012 (fs. 288 a 299), expuso los siguientes fundamento de hecho y derecho: 1) La Ley 027 de 6 de julio de 2010, que desarrolla la acción de inconstitucionalidad, aún no se encontraba vigente a momento de la interposición del presente recurso, por efecto de la vacatio legis resultante de las normas de la Disposición Transitoria Primera de la referida Ley, arts. 6 de la Ley 003, y 3 de la Ley 040 de 1 de septiembre de 2010; por lo que este recurso debe tramitarse conforme a las previsiones de los arts. 59 al 67 de la Ley 1836 de 1 de abril de 1998, mismos que no disponen la notificación al órgano emisor de la norma cuestionada en su inconstitucionalidad, en el procedimiento del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, existiendo por ello un error procesal en el AC 0486/2012-CA, pues una vez admitido el recurso, debe dictarse sentencia en el plazo de treinta días, sin otro requisito previo, y no aplicar una ilegal combinación de las Leyes 1836 y 027 de 6 de julio de 2010; por ello, el presente “recurso” debió ser resuelto por la Sala Liquidadora Transitoria y en el marco de la Ley 1836; 2) La ahora acción de inconstitucionalidad concreta, ha sido interpuesto con el único objeto de entorpecer el proceso de reincorporación laboral, iniciado por Héctor Ojeda Garnica y Marcelo Roberto Pérez Calle, quienes alegando retiro forzoso solicitaron reincorporación laboral; por ello, luego de analizado el caso, la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, en cumplimiento del principio de estabilidad laboral, emitió la conminatoria de reincorporación 008/2011, amparado en las normas de los arts. 46, 48 y 49 de la CPE y 10 del DS 28699 modificado por el artículo Único del DS 0495, para que la citada Empresa Minera proceda a su reincorporación en tres días; lo que implica que el procedimiento administrativo concluyó; 3) Fue en ese procedimiento en el que se accionó el presente recurso incidental de inconstitucionalidad, existiendo ya resolución final, por lo que no cumple con lo exigido por las normas del art. 59 de la LTC, pues una de las condiciones que impuso, es que la decisión final dependa de la norma cuestionada en su inconstitucionalidad; y, en el caso, el procedimiento administrativo tiene por único objeto la emisión de la conminatoria, lo que ya fue cumplido; de haberse pretendido el control de constitucionalidad de las normas impugnadas, debió haberse presentado el recurso antes de la emisión de la conminatoria de reincorporación; en consecuencia, no existe la condición establecida para la procedencia del control de constitucionalidad requerido en este caso, debido a que la decisión ya no depende de las normas cuestionadas; 4) El DS 28699 ha sido emitido para materializar los principios de protección y de estabilidad laboral, corrompido por normas tales como el DS 21060, teniendo como base las normas de los arts. 156 y 157 de la Constitución Política del Estado abrogada (CPEabrg.) para garantizar la continuidad del contrato de trabajo, y dejar sin efecto normas que sí eran contrarias a la Constitución Política del Estado y a la Ley General del Trabajo, siendo su objeto reglamentar los derechos laborales; por ello, no existe contradicción normativa alguna, máxime cuando las normas del art. 46 de la CPE, consagran constitucionalmente esos principios; y, 5) No obstante la expresa reglamentación protectora de los principios constitucionales referidos, aún existía una realidad social que se resistía a cumplir el mandato constitucional de estabilidad laboral, siendo por ello, que se dictó el DS 0495, complementando la regulación con un procedimiento administrativo que constatando el despido injustificado, expide la conminatoria de reincorporación, no siendo ello una resolución potestativa, sino una materialización directa del derecho a la estabilidad laboral, existiendo la posibilidad de su revisión en sede judicial, si es que el empleador considera pertinente; siendo por ello que no lesiona el debido proceso, ya que más bien es un procedimiento específico en defensa de la estabilidad laboral. Concluye solicitando la constitucionalidad de las normas demandadas.

II. CONCLUSIONES

II.1. El 29 de agosto de 2011, ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, Héctor Ojeda Garnica y Marcelo Roberto Pérez Calle, presentaron denuncia de despido injustificado de EMIRSA, solicitando su reincorporación (fs. 31).

II.2. Por medio de memorial presentado el 1 de septiembre de 2011 ante el Jefe Departamental de Trabajo de Oruro, EMIRSA a través de sus representantes, informó que, por cese de actividad minera en su área de trabajo, se procedió a la liquidación de beneficios a Marcelo Roberto Pérez Calle (fs. 47).

II.3. El 6 de septiembre de 2011, el Inspector de la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, conminó a que los representantes de EMIRSA se hagan presentes a la audiencia de conciliación programada para el 13 de igual mes y año (fs. 51).

II.4. El 15 de septiembre de 2011, el Inspector de la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, emitió el Informe BDBV-JDTOR 024/2011 de 15 de septiembre, sugiriendo emitir conminatoria de reincorporación a favor de Héctor Ojeda Garnica y Marcelo Roberto Pérez Calle (fs. 52 a 53).

II.5. El Jefe Departamental de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Oruro, el 27 de septiembre de 2011, por medio de la Conminatoria 008/2011 de 27 de septiembre, conminó a EMIRSA a la inmediata reincorporación de Héctor Ojeda Garnica y Marcelo Roberto Pérez Calle, en aplicación de las normas de los Decretos Supremos (DDSS) 0495 de 1 de mayo de 2010 y 28699 de 1 de mayo de 2006 (fs. 56).

II.6. Por medio de memorial presentado el 5 de octubre de 2012, los representantes de EMIRSA, interpusieron recurso de revocatoria de la Conminatoria 008/2011 (fs. 245 a 249).

II.7. El 6 de octubre de 2011, el Jefe Departamental de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Oruro, emitió decreto rechazando la solicitud de revocatoria, aplicando el parágrafo IV del DS 0495 y parágrafo IX de la RM 868/10 de 26 de octubre de 2010 (fs. 249 vta.).

II.8. a) El parágrafo segundo del artículo Único del DS 0495, dispone:

“Se incluyen los Parágrafos IV y V en el Artículo 10 del Decreto Supremo N° 28699, de 1 de mayo de 2006, con los siguientes textos:

‘IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y únicamente podrá ser impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión de su ejecución’”.

b) El art. 2.IX de la RM 868/10, dispone:

“IX. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y no admite recurso ulterior alguno, pudiendo únicamente ser impugnada en la vía judicial cuya interposición no implica la suspensión de la reincorporación”.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

En la presente acción se cuestiona la constitucionalidad del parágrafo II del artículo Único del DS 0495 de 1 de mayo de 2010, en su primera parte, la inclusión del parágrafo IV al art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006 y el parágrafo IX del art. 2 de la RM 868/10 de 26 de octubre de 2010, por infringir las normas de los arts. 12.III, 115.II, 117.I, 232 y 410 de la CPE, pues su mandato instituye una obligación para el empleador sin un debido proceso; aplicando con preferencia normas reglamentarias a las legales contenidas en la Ley de Procedimiento Administrativo. En consecuencia, corresponde a este Tribunal pronunciarse respecto a la impugnación referida.

III.1. Para la resolución del caso y antes de ingresar al análisis de los argumentos de fondo vertidos por los accionantes, se hace necesario resolver lo observado por el representante del Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional, quien, ante la notificación con el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad que origina esta Sentencia, cuestionó la aplicación de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, pues según su interpretación de las normas que regulan la actividad de esta jurisdicción, la confluencia de lo dispuesto por las Leyes del Tribunal Constitucional Plurinacional; 003 de 13 de febrero de 2010; 040 de 1 de septiembre de 2010 y, 212 de 23 de diciembre de 2010, configuran un esquema normativo que obliga a que el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad planteado, sea resuelto conforme a la Ley del Tribunal Constitucional.

Ante esa necesidad y para develar el contexto normativo en el que éste Tribunal Constitucional Plurinacional ejerce su función de control, es pertinente precisar que la acción de inconstitucionalidad consagrada como uno de los mecanismos de defensa instrumentados a favor de las personas, por la norma del art. 132 de la CPE, encuentra su desarrollo normativo en la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, vigente desde el 3 de enero de 2012, conforme a las normas del art. 2 de la Ley 212.

De otro lado, las normas del art. 1 de la Ley 003, señalan que el objeto de esa ley era: “…disponer el periodo de transición para la implementación del Órgano Judicial, del Tribunal Constitucional Plurinacional…”; de lo que se colige que instituyen un periodo de transición del Tribunal Constitucional vigente por la Ley 1836 de 1 de abril de 1998 al nuevo Tribunal Constitucional Plurinacional; por ello, luego los preceptos del art. 4.I de la misma Ley 003, dispusieron: “Las competencias y funciones transitorias del Tribunal Constitucional se circunscribirán únicamente a la revisión y liquidación de los recursos constitucionales presentados hasta el 6 de febrero de 2009”; norma que luego fue modificada por el...

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