SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0336/2012
Sucre, 18 de junio de 2012

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:Efren Choque Capuma
Recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad
Expediente:2009-20177-41-RDI
Departamento:La Paz

El recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad hoy -acción de inconstitucionalidad abstracta- interpuesta por Máximo Fernando Rodríguez Calvo y Lindaura Lourdes Millares Ríos, Senador y Diputada Nacional, respectivamente, demandando la inconstitucionalidad del Decreto Supremo (DS) 0100 de 29 de abril de 2009, específicamente de los nueve párrafos de la parte considerativa (preámbulo); los arts. 1 al 15; única disposición transitoria; las dos Disposiciones Adicionales y las Disposiciones Abrogatorias y Derogatorias, por considerar que son contrarios a los arts. 1, 8.II, 9.2, 21.4, 22, 108 numerales 1, 2 y 3, 109.II, 115.II, 308.I y 410.I y II de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Mediante memorial presentado el 31 de julio de 2009, cursante de fs. 5 a 19, los recurrentes -hoy accionantes-, Senador y Diputada Nacional, exponen los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
Sostienen que el DS 0100, es un cuerpo normativo anticonstitucional que pretende regir el ejercicio libre de la abogacía creando otro “Registro Público de Abogados a cargo del Ministerio de Justicia”, cuyos postulados y efectos tienen carácter general y obligatorio para todos los abogados de Bolivia. La pretensión de abrogar el Decreto Ley (DL) 16973 de 19 de julio de 1979, evidencia la contradicción existente entre el texto constitucional y el citado Decreto Supremo, dado que una norma de inferior jerarquía no puede abrogar una de superior rango, lo contrario implicaría desconocer los principios de supremacía constitucional y de jerarquía normativa, contenidos en el art. 410.I y II de la CPE. En ese sentido, aclaran que un decreto ley tiene como características, el ser una norma atípica y excepcional, presuntamente constitucional, plenamente válida que genera efectos jurídicos y con rango de ley; a su vez, el decreto supremo, es una norma propia del Órgano Ejecutivo, que generalmente desarrolla una ley, la reglamenta o amplía, enmarcándose dentro de una norma superior y posibilitando su cumplimiento.

Agregan, que el DS 0100, pretende ser aplicado sin importar los principios informadores y el alcance de los derechos, tratando de modificar la matriculación, el pago de cuotas y las condiciones de permanencia, fijándose límites al ejercicio de derechos fundamentales, inconstitucionalmente reglamentado; dado que, cualquier contradicción entre las normas del DS 0100 y la Ley de la Abogacía, conlleva la vulneración directa de los principios de jerarquía normativa, supremacía constitucional, legalidad, reserva legal, proporcionalidad e inalterabilidad del contenido esencial de los derechos fundamentales, que constituyen parámetros válidos de limitación de los derechos fundamentales a asociarse con fines lícitos, al trabajo y al ejercicio libre de la personalidad. El objeto de ambas normativas es el mismo; empero, el contenido del Decreto Supremo contraria el mandato de una norma superior en jerarquía, procurando su modificación e incluso su “abolición”, atentando contra la Constitución Política del Estado.

De otra parte, resaltan que el derecho de asociarse con fines lícitos, motivó la generación de asociaciones de abogados, llamados Colegios de Abogados y determinó se enmarquen dentro de sus propios estatutos, pero siempre en observancia del marco constitucional y legal, estructura organizativa que responde al ejercicio libre y voluntario de las personas jurídicas, que ahora es modificada por el indicado Decreto Supremo, en franca e indudable contradicción al principio de reserva legal a tiempo de limitar un derecho fundamental. El derecho al trabajo se encuentra regulado, por la fijación de un procedimiento para la habilitación profesional de los abogados, estableciendo límites a su ejercicio; lo que conlleva a que la voluntad privada de los abogados de asociarse que implica el derecho al libre ejercicio de la personalidad, previsto en el art. 14.IV del citado texto constitucional, sea modificada a través del Decreto Supremo cuestionado, al reglamentar la estructura institucional de asociaciones civiles, cuya existencia reside en la libre voluntad de sus afiliados.

Hacen cita de la SC 0051/2005 de 18 de agosto, relativa a los alcances del control de constitucionalidad y refieren que el Decreto Supremo impugnado, acomete contra el sistema institucional consolidado en la propia Norma Fundamental y el sistema normativo -Decreto Ley- por; a) Atentar peligrosamente contra el supremo valor de la justicia, destruyendo la organización de los Colegios de Abogados, causando caos y desconcierto en los servidores de la ley y la justicia, desorganizando a los coadyuvantes directos del sistema judicial; b) Incumple los fines de seguridad, dignidad y armonía, vitales para la estabilidad social, ocasionando incertidumbre jurídica y desorden institucional que impiden el normal funcionamiento de los Colegios de Abogados y perjudican también el desempeño profesional; c) Vulnera los principios que mandan cumplir la Constitución Política del Estado, respetar los derechos, promover los valores, aplicar con prevalencia la Ley Fundamental y las normas superiores, rebasados por un simple Decreto Supremo que restringen derechos y garantías.

La incompatibilidad total emerge de la propia finalidad del Decreto Supremo impugnado, al tratar de regular aspectos que ya están determinados por una norma jerárquicamente superior y buscar abrogar una disposición con rango de ley que denotan su inconstitucionalidad e imposibilidad de compatibilización; por cuanto, no es posible la reglamentación de un decreto ley a través de un decreto supremo -art. 410.II de la CPE-.

Finalmente, demandan la inconstitucionalidad del DS 0100; por cuanto, resulta evidente la contradicción entre el texto constitucional que proclama los principios de jerarquía normativa y primacía constitucional respecto del segundo acápite de las disposiciones abrogatorias y derogatorias del citado Decreto. Recalcando que la presente acción no tiene por finalidad un control de legalidad, relativo a cuestionar la constitucionalidad o contradicciones existentes entre el DL 16793 con el Decreto Supremo 0100; sino, exponer el innegable antagonismo existente entre el Decreto impugnado y las normas de la Constitución Política del Estado.

I.2. Admisión y citaciones

Por AC 0039/2012-CA de 22 de febrero, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió el “recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad” -ahora acción de inconstitucionalidad abstracta- y ordenó poner en conocimiento del Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Juan Evo Morales Ayma, como personero del órgano que generó la norma impugnada (fs. 20 a 23), diligencia que se cumplió el 10 de abril de 2012 (fs. 56).
I.3. Alegaciones del órgano que generó la norma impugnada

El Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Juan Evo Morales Ayma, representado por Juan Marcelo Zurita Pabón, Jefe de la Unidad de Gestión Jurídica del Ministerio de la Presidencia, mediante memorial de 2 de mayo de 2012, presentó alegatos en los siguientes términos: La acción de inconstitucionalidad abstracta, tiene graves defectos jurídicos, en su proposición mezcla asuntos encomendados a otro tipo de recursos constitucionales; denuncia la violación de una serie de principios, normas, derechos y garantías constitucionales, sin que en ninguna parte de la extensa y confusa fundamentación del recurso, se explique el modo o el cómo la promulgación del Decreto Supremo impugnado transgrede el sin número de normas constitucionales supuestamente violadas. Se pretende poner en tela de juicio la constitucionalidad de una norma, en defensa de intereses personales y privados y no así defender normas o principios constitucionales, razones que atañe la ilegitimidad absoluta del “recurso”. En su contenido refieren cuestiones que podrían ser propias de un amparo constitucional y aluden acciones relativas a derechos sindicales del área del derecho laboral, sin demostrar material ni objetivamente las supuestas ilegalidades o imaginaria inconstitucionalidad del DS 0100.

Con relación a la inexistencia de violación al principio de jerarquía normativa y de considerar a un Decreto Ley como ley del Estado Plurinacional

1) Constituye un extremo carente de fundamento, ilógico e incluso una consideración que puede causar un verdadero caos jurídico, cuando los recurrentes afirman categóricamente que un decreto ley tiene el mismo valor, legitimidad y rango que una ley; cuando desde su origen ambos tipos de normativas son diametralmente diferentes, aspecto que los recurrentes tratan de ocultar y deformar acudiendo a una serie de “opiniones” y criterios personales y subjetivos que de ninguna forma pueden constituir sustento del presente “recurso”; 2) El DL 16793, tuvo hasta tres derogaciones realizadas por Decretos Supremos, por tener la misma jerarquía normativa, con la diferencia que el decreto ley se emitió en un gobierno de facto e inconstitucional. Tal es el caso del DS 26052 de 19 de enero de 2001, Código de Ética para el Ejercicio de la Abogacía que derogó al DS 11788 de 9 de septiembre de 1974, posteriormente se emitió el DS 26084 de 23 de febrero de 2001 y finalmente el DS 29783 de 12 de noviembre de 2008; empero, no se hizo reclamo alguno, evidenciando que este “recurso” defiende intereses privados que se verían afectados por el DS 0100; 3) El argumento central para demandar la inconstitucionalidad del citado Decreto Supremo, radica en que dicha normativa no podría abrogar un decreto ley; por cuanto, resulta pertinente aclarar que la Constitución Política del Estado, no reconoce norma jurídica con la denominación de “Decreto Ley”, en razón a que en la estructura normativa, de aplicación universal, no existe esta figura y porque se requiere de un proceso ante el órgano legislativo para ratificarla y elevarla a rango de ley, lo que no sucedió con la Ley de la Abogacía. Agrega, que el Órgano Ejecutivo no tiene competencia para dictar normas con rango de ley, las cuales sólo pueden ser emitidas en un Estado de Derecho, luego de un procedimiento constitucional y por el Órgano Legislativo; 4) Respecto a que la jurisprudencia constitucional -SSCC 0027/2007, 0018/2003 y 0058/2006- habría determinado que un decreto ley tiene rango de ley conforme al principio de jerarquía normativa, no resultan aplicables al presente recurso, debido a que no establecieron aquello y porque no son sentencias fundadoras de línea o moduladoras; 5) La emisión del Decreto Supremo impugnado, no infringió ni puso en riesgo el principio de jerarquía normativa establecida en el art. 410 de la CPE, cuya finalidad es proteger que ninguna norma inferior se oponga a la Ley Fundamental y establece un orden en la aplicación de normas; donde las leyes, están por encima de los decretos, no existiendo salvedad o excepción respecto a que un decreto ley, cualquiera sea su contenido, más aún cuando no existe ratificación expresa del Órgano Legislativo, aspecto que no se hizo debido a que siempre fue normado por decretos; y, 6) El DS 0100, no viola ninguna norma de la Norma Suprema, debido a que sus bases normativas están claramente determinados en las Consideraciones correspondientes, que tomó en cuenta la Constitución Política del Estado y el bloque de constitucionalidad.

Con relación a las inexistentes transgresiones a otras normas, derechos y principios constitucionales

i) No se demostró la supuesta violación al principio de reserva legal, dado que el “recurso” se limita a insinuar que sólo una ley podría desarrollar el contenido constitucional de la materia que regula el DS 0100; ii) El principio de seguridad jurídica, debe entenderse como el cumplimiento de derechos y obligaciones por parte de los profesionales abogados y los respectivos colegios, en el marco de la implementación y materialización de derechos constitucionales como el derecho al trabajo y gratuidad de la justicia, pero de ninguna manera como “garantía de lucro de los Colegios de Abogados”; en el entendido que esas entidades fueron y serán privadas, que en su momento prestaron un servicio público teniendo a su cargo el registro de los abogados y el control del ejercicio profesional, razones por las cuales, estuvieron y deben estar sometidos a la regulación y normativa establecida por el Estado. La adecuación a través del registro público como único requisito, gratuidad de la justicia que promueve el DS 0100, no puede interpretarse como violación del citado principio; iii) No se conculcó el principio de legalidad, debido a que, en ninguna parte de nuestro ordenamiento jurídico y menos en la Constitución Política del Estado, se establece que un decreto ley tenga rango de ley; afirmación que responde a una simple conjetura subjetiva de los recurrentes, carente de respaldo en normas materiales y objetivas; iv) Llama la atención la contradicción existente cuando los accionantes refieren que el juicio de constitucionalidad no tiene por objeto la materia que regula el Decreto Supremo cuestionado, cuando se dedica un acápite a tratar de fundamentar la supuesta violación al derecho a la libertad de reunión, asociación con respecto de la iniciativa privada. Tratando de asimilar la naturaleza de los colegios de abogados con el de una asociación sindical o empresarial para finalmente reconocer que estos derechos debieron ser regulados por una ley y no así por un decreto supremo; v) Recalca, que el Decreto Supremo impugnado, no regula temas inherentes a la organización de los Colegios de Abogados, tampoco establece prohibición para la formación de una asociación de este tipo y mucho menos su extinción; aspecto que sí podría considerarse como una afrenta al derecho a la libre reunión o asociación. Al contrario, reivindica el derecho al trabajo de los abogados, de poder ejercer su profesión, al contar con tan sólo el título en provisión nacional, por ser una profesión que involucra los intereses generales de la población, el establecimiento de un registro público a cargo del Estado Plurinacional, para controlar el ejercicio profesional, no significa afectar la libertad de asociación. En consecuencia, la defensa y establecimiento de los fines y funciones del Estado, contemplados en el art. 9 de la CPE, no constituye fundamento consistente ni coherente para alegar un supuesto atentado al derecho a la libre asociación o reunión; vi) Los arts. 8 y 9 del DS 0100, reconocen la existencia de asociaciones de abogados y se impone un aspecto esencial que hace al derecho al desarrollo de la libre personalidad, que es la libre afiliación como derecho básico del hombre, para decidir sin ningún tipo de coacción el pertenecer o no a una asociación; vii) Al tenor del art. 52 inc. 2) del Código Civil (CC), los Colegios de Abogados son personas jurídicas colectivas y por tanto entidades eminentemente privadas; por cuanto, el Estado tiene plena potestad para regular mediante disposiciones especiales (decretos supremos) la conformación y las actividades que realizan; y, viii) La normativa cuestionada, no reglamenta indebidamente derechos fundamentales, por no regular las condiciones de admisión, aportes, ni modifica los Estatutos Orgánicos de los Colegios de Abogados.

Con relación a otros aspectos de relevancia que sustentan la emisión del DS 0100 de 29 de abril de 2009

a) En el marco del art. 135 del DS 29894 de 7 de febrero de 2009, Organización del Órgano Ejecutivo, se procedió al tratamiento del entonces proyecto de Decreto Supremo que promovía el ejercicio libre de la actividad profesional de abogado con título en provisión nacional, mediante la creación de un registro público a cargo del Ministerio de Justicia. Desde su tratamiento hasta la entrega de la versión final y la emisión del Decreto Supremo, el Consejo de Ministros consideró una serie de aspectos para su emisión; la procedencia de la abrogatoria de un Decreto Ley bajo los principios de jerarquía normativa y de presunción de constitucionalidad, la derogación por el DS 29783 de 12 de noviembre de 2008 y la existencia de jurisprudencia constitucional contradictoria en relación a la calidad de los decretos ley en la escala normativa; y, b) En ningún momento se trastocó el orden constitucional; por cuanto, no existió abuso de poder o excesos provenientes del Órgano que emitió la norma impugnada y mucho menos contradicción ni incompatibilidad alguna, dado que el procedimiento de elaboración y el contenido de la disposición legal advierten su adecuación a la Constitución Política del Estado.

En memorial de ampliación de alegatos presentado el 3 de mayo de 2012, el abogado y mandatario del órgano que emitió la norma cuestionada, indicó: 1) De la estructura del DS 0100, se observa que no regula derechos, limitándose a reglamentar el ejercicio libre de la profesión de abogados; 2) Los recurrentes no identificaron la parte del Decreto Supremo que se contrapone al derecho al libre desarrollo de la personalidad de los abogados, contenido en el art. 14.IV de la CPE; y, 3) El art. 109.I de la CPE, establece que los derechos reconocidos en la Ley Suprema son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su defensa; en consecuencia, para su protección y exigencia no es necesaria una regulación previa a través de otras normas.

II. CONCLUSIONES

A fs. 3 cursa el DS 0100 de 29 abril de 2009, que establece:

“CONSIDERANDO:
Que el Parágrafo I del Artículo 109 de la Constitución Política del Estado Determina que todos los derechos reconocidos en la Constitución son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección.

Que el Parágrafo I del Artículo 46 de la Constitución Política del Estado dispone que toda persona tiene derecho a una fuente laboral estable, digna, sin discriminación, en condiciones equitativas y satisfactorias que le asegure para sí y su familia una existencia digna. El Parágrafo II del citado Artículo expresa que el Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas. Asimismo, el Artículo 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, establece que el trabajo como una de las actividades principales del ser humano, es un derecho y una obligación que no puede estar supeditado a leyes, instituciones o instancias inferiores que regulen su ejercicio.

Que el numeral 4 del Artículo 21 de la Constitución Política del Estado establece que uno de los derechos de las bolivianas y bolivianos es la libertad de reunión y asociación, en forma pública y privada, con fines ilícitos. En ese sentido, el Artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos dispone que toda persona tiene derecho a asociarse libremente, asimismo, el artículo 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica señala que todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con fines ideológicos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquier otra índole.

Que el Artículo 410 de la Constitución Política del Estado expresa que todas las personas naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidas a la Constitución. En este marco, es función del Estado Plurinacional de Bolivia, regular e implementar el registro público de profesionales, a través de los órganos competentes del sector público.

Que el numeral I del Artículo 172 de la Ver 72826 caracteres restantes

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